Page 8 - 《华中农业大学学报（社会科学版）》2022年第3期

2 华中农业大学学报（社会科学版） （总159 期）

现为“农民工”形态，而且使得农村土地制度及其变革成为我国城镇化进程中的关键 。因此，我国的
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土地制度安排能否为城镇化发展提供强大动力以及城镇化进程中是否会出现严重的“城市病”，是新
发展阶段值得探究的重要问题。

一、文献综述

改革开放以来尤其是近 20 年来，我国城镇化进程快速推进，土地要素在其中发挥了举足轻重的
作用 。正因如此，城镇化中的土地问题成为学术界重点关注的热点问题。在城乡二元经济结构下，
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我国的城镇化突出表现为人口和土地两个维度 。其中，人口城镇化导致农村人地关系的调整以及
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土地经营规模的变化，土地城镇化则涉及土地所有制关系的变革 ，因而上述两方面与土地制度安排
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之间都存在紧密联系。
土地制度通过土地产权、土地流转、土地征收等方式改革，实现对土地要素的合理配置 。从土
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地产权角度看，土地权利作为农民的核心权利，是迁移自由的重要保证和城镇化的物质载体；土地产
权制度能否适应经济社会发展的现实需要，在很大程度上决定着城镇化的方向和成效 [11⁃12] 。一方面，
以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制的确立，赋予了农民承包经营权，极大地调动了广
大农民的生产积极性，解放和发展了农业生产力，推动了农业生产水平和土地利用率的提高，为城镇
化奠定了坚实的物质基础 。另一方面，土地产权的确立赋予了农民自主择业的权利。随着城市经
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济的不断发展，预期收入增加、劳动力需求加大，大量农村剩余劳动力基于收益最大化的考量，不断
进行跨区域非农转移，进一步推动了城镇化的发展 。从土地流转角度看，周文等认为，土地流转的
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缺失会使得转移的农村劳动力遭受土地收益损失和额外成本增加的双重压力，并提高进城务工人员
所需的人力资本阈值，对城镇化的发展起到一定的阻碍作用 ；对于进城农民而言，土地的资产属性
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增强，通过土地流转获取的收益能够提高其在城镇的生活水平，且土地流转收入具有较强的稳定性
和持续性，在一定程度上能够增强进城农民稳定留居的意愿，进而促进市民化水平的提高 [16⁃18] 。从土
地征收角度看，实施初期的征地制度在推动基础设施和城市建设、完善现代工业体系等方面发挥了
重要作用 ，经济快速增长阶段的征地制度进一步为城镇化的发展提供了空间保障。总体而言，在满
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足公共利益、保障农民合法权益的基础上，通过征收土地能够促进国家工业化和城镇化进程 。
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我国的土地制度安排对于城镇化的促进作用得到了部分学者的肯定，但是也有学者持怀疑态
度，认为不合理的土地制度安排会抑制我国的城镇化进程。李小建认为，新型城镇化的核心是人的
城镇化 ，但我国的城镇化发展模式仍以土地、资源推动和规模扩张为主，从长期来看，这种发展模式
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不仅不能推动城乡协调发展，反而会使得城乡差距扩大，对经济增长产生抑制作用 [7,22] 。彭旭辉等指
出，大规模的征地会导致失地农民大量出现、征地冲突激化、社会福利损失、农民与政府之间的紧张
关系加剧等问题 。由政府完全垄断建设用地供给的“用途管制+征地制度”，很大程度上阻碍了农
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民分享城镇化带来的土地增值收益，同时也带来土地腐败问题并诱发土地寻租行为，严重影响城乡
关系，阻碍了城镇化的发展 。城乡二元土地制度衍生出的“土地财政”，使得中国的城镇化具有明显
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的“土地城镇化”特点，“人口城镇化”相对滞后引致“化地不化人”现象突出，延缓了农民向城镇迁移
的速度 。
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综上所述，已有文献对土地制度与城镇化展开了较为广泛的研究，但并未明确二者之间的内在
联系。在现代化步伐加快迈进的背景下，重新审视土地制度安排对城镇化的影响，对于破解城乡二
元结构难题、促进城乡融合发展具有重要意义。有学者通过对拉美城镇化进程的分析，认为从某种
程度看，中国正面临与拉美国家相似的严峻挑战 。拉美国家作为世界上城镇化率最高的地区之一，
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其现代化进程开启较早，但却长期陷于城镇化陷阱之中。如何避免重蹈拉美国家覆辙，走出一条具
有中国特色的城镇化道路，是稳妥有序推进城镇化进程的主要途径。因此，本文基于比较分析方法，
在梳理拉美国家城镇化陷阱的形成过程及其原因的基础上，比较拉美城镇化与我国城镇化驱动机制
的系统性差异，分析我国现有的土地制度安排对城镇化的影响，并提炼概括相关经验和启示，在回答
我国的土地制度安排是否有利于城镇化这一问题的同时，以期为更好地推进城镇化进程提供一定的
参考和借鉴。