Page 12 - 《华中农业大学学报（社会科学版）》2022年第3期

6 华中农业大学学报（社会科学版） （总159 期）

地城镇化”的现象。
2002年，为了更有效地实现管理土地市场和保持经济稳定，原国土资源部印发了《招标拍卖挂牌
出让国有土地使用权规定》。土地的招拍挂制度将土地使用权正式商品化，促进了房地产业的兴盛
和城镇化水平的快速提升。2004 年，国务院印发的《关于深化改革严格土地管理的决定》明确指出，
在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转，进一步
激发了农村活力，加速了城镇化进程。这一时期，城市建设如火如荼，但也带来了诸如土地寻租、房
地产过热等问题，很多农民前往城市，但由于没有城市户口和稳定工作，许多矛盾有待解决。
（3）城镇化的创新发展阶段。党的十八大以来，我国政府创新发展理念，出台一系列重大方针政
策，加快城镇化建设步伐。党的十八届三中全会提出，要推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配
置，完善城镇化健康发展体制。2013年12月，中央城镇化工作会议强调，“要以人为本，推进以人为核
心的城镇化”。2020年党的十九届五中全会、2021年的中央一号文件、2022年的政府工作报告都明确
提出，要推进以人为核心的新型城镇化。一系列的政策措施表明，我国正不断推进以土地扩张为标
志的传统城镇化向以人为核心的新型城镇化转变。
为促进以人为核心的新型城镇化发展，我国致力于处理好农民和土地的关系，不断深化土地制
度改革。一方面，我国进一步推进了土地承包权和经营权的分离，实现了从“两权分离”到“三权分
置”的转变，在维护各方权益的基础上，有利于提高土地产出率、劳动生产率和资源利用率，推动现代
农业发展。另一方面，全面推进农村土地确权登记颁证工作，依法维护农民土地承包经营权，落实农
村土地承包关系稳定并长久不变政策；赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、
担保权能，引导农业转移人口有序流转土地承包经营权，推动放活经营权与城镇化进程和农村劳动
力转移规模相适应。
在宅基地方面，我国积极探索落实宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”。在保障农户宅基
地用益物权、维护农户依法取得的宅基地占有和使用权的基础上，探索农村集体组织以出租、合作等
方式盘活利用空闲农房及宅基地，增加农民财产性收入，在试点基础上慎重稳妥推进农民住房财产
权抵押、担保、转让。在集体经营性建设用地方面，我国积极推进农村集体经济组织产权制度改革，
保护成员的集体财产权和收益分配权；在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用
地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。同时，为切实保障农民利益，2013 年的中
央一号文件明确提出，要提高农民在土地增值收益中的分配比例，确保被征地农民生活水平有提高、
长远生计有保障。之后，国家不断推进征地制度改革，进一步出台和完善了征地补偿制度，保障农民
合法权益。此外，我国不断推动农村产权流转交易市场的建设，确保农村产权流转交易公开、公正、
规范运行。
通过产权制度和要素市场化配置机制的完善，我国实现了市场、要素和主体的全面激活，推动了
农村人口向城市的转移。考虑到农民进城落户仍存在一些方面的限制，加之农民进城落户要真正享
受与市民同等的权利和社会保障也需要一个过程，中央明确了实行农民进城落户不以退出承包经营
权、宅基地使用权和集体收益分配权为条件的政策。对于进城落户的农民，在维护其土地承包权、宅
基地使用权、集体收益分配权的基础上，逐步建立进城落户农民在农村的相关权益退出机制，引导和
支持其依法自愿有偿转让上述权益。而对于不愿意落户的农民，国家坚持自愿、分类、有序的原则，
尊重其自主定居意愿，允许其只就业居住而不落户，依法保障农业转移人口及其他常住人口合法权
益，享受城市的基本公共服务。2014年7月，国务院印发的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》明
确提出，要稳步推进城镇基本公共服务覆盖全部常住人口，着力提升人民群众的获得感和幸福感。
农村承包地和宅基地的保障功能为亿万农民进城解除了后顾之忧，大量农民离开乡村进城，直
接参与城镇化建设。通过辛勤劳动，他们一方面为城镇经济的繁荣发展做出了重大贡献，另一方面
也获得了额外收入，增加了经济收益，同时享受到了城镇的基本公共服务，提高了生活水平。而在城
市社会于户籍、购房、社保等方面不能彻底接纳农民融入城市的情况下，农村的承包地和宅基地又为
农民提供了基本的保障，使得他们在遇到经济危机、城市工厂裁员的情况下，依然能够返回农村凭借
土地获得基本的生活资料，生活没有受到大的冲击。可以说，农村土地制度不仅保障了广大农民最
基本的生存需要，维持了农村稳定，也为城镇化的持续健康发展提供了托底保障 。
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