Page 9 - 《华中农业大学学报（社会科学版）》2022年第3期

第3 期 宋洪远 等：土地制度安排与城镇化进程 3

二、拉美国家城镇化陷阱的表征及其成因

拉美国家的现代化进程开启较早，19世纪70年代以后，拉美国家的农产品、矿产品等初级产品出
口持续繁荣，吸引大量外国投资和外国移民进入沿海港口城市，城镇化初步发展并表现出移民城镇
化的特点。20 世纪 30-70 年代，为有计划地促进国内民族工业发展，拉美各国普遍实行进口替代战
略。在这一战略的影响下，许多拉美国家建立起现代工业体系，工业产值大幅增加，创造了20世纪60
年代前后经济快速增长的“拉美奇迹”。由于这一时期拉美各国制造工业主要集中在首都及其附近
的大中城市，迅速发展的工业化和高度集中的工业布局，使得农村劳动力涌入城市，推动拉美城镇化
加速发展。20 世纪 80 年代以后，拉美国家城市人口比重持续增加，但由于城镇居民占全国总人口的
比例超过拉美国家经济发展水平所允许的上限，相应的配套措施不能满足城镇化的发展需求，导致
生态环境恶化、贫富分化加剧等“城市病”的出现 ；进口替代战略失效、债务危机等更是带来了投资
[27]
匮乏、就业不足、城市缺乏产业支撑、基础设施建设滞后、公共服务供不应求等难题。拉美国家畸形
发展的城镇化，使得失业率持续攀升、两极分化加剧、社会矛盾激化，不仅未能缓解农业农村问题，反
而限制了经济社会的发展，使其逐渐陷入城镇化陷阱之中。
1.拉美城镇化陷阱的表征
由于拉美的城镇化缺少统筹规划，大城市人口的过度集中和急速扩张致使城镇化进程充满“无
序”和“混乱”。与经济发展水平不相匹配的高城镇化率、高度集中的土地问题、严重滞后的社保制
度、追求短期经济增长的发展观念等衍生出了一系列具有关联性、连续性，且难以逆转的经济、社会、
环境问题，深刻影响了拉美国家的城镇化进程和持续发展。
第一，农村人口的无序涌入造成城市秩序混乱。拉美国家的城镇化发展主要表现为农村人口大
量迁移至城镇，城乡发展战略失衡是导致农民在短期内迅速且大规模流入城市的重要原因。为推动
经济快速增长，拉美国家采取重工抑农政策，粗放型的农业经营方式和机械化的生产经营使得农业
劳动力需求持续下降。同时，由于拉美国家在独立后未能很好地调整土地政策，农村土地高度集中
化、土地分配极端不平等导致大量失地农民无法在农村地区生存，只能前往城市寻求工作机会。但
由于政府缺乏必要的应对措施和规划，城市无法为迅速增加的庞大外来人口解决就业、住房、医疗、
教育、水电等基本公共服务供给问题，造成城市秩序混乱。
第二，失地农民的住房问题突出，造成非正规住宅和贫民窟大批出现。大量失地农民流入城市
后，由于收入水平很低且无法获得住房信贷，只能通过非法“侵入”的手段占领闲置土地，自己搭建简
易的住房。而由于这些住宅并不在政府的规划范围之内，甚至被认定为不合法，导致这些住宅区基
础设施建设极度匮乏，逐渐形成了非正规贫困阶层居住的大片贫民窟。居民居住环境恶劣，既难以
获得稳定的就业和收入，也缺乏社会保障和福利，使得贫民窟成为犯罪率最高的地区，构成影响城市
社会稳定的重要隐患。
第三，教育、医疗等供给不足，贫富差距持续扩大。由于拉美国家失地农民经济地位脆弱，无法
为子女提供良好的教育，贫困问题代际传递，导致拉美贫困发生率长期以来居高不下，成为世界上贫
困化程度最高的地区之一；贫民窟人口密集，医疗条件落后、资源脆弱，限制了人力资本的积累。大
量的社会财富集中在少数人手中，贫富差距进一步扩大化，生活在贫民窟的低收入群体与其他城市
居民被严格割裂开来，出现了明显的社会分层；社会流动性较差，贫困人口难以获得同等的服务和待
遇，逐渐成为城市的边缘群体。
第四，过度城镇化带来环境恶化问题。从自然环境看，超前和过度的城镇化表现为拉美国家急
剧增长的城镇人口超过了资源和环境的承载力，造成城市污染严重、生态环境恶化。从生活环境看，
由于缺乏必要的城市基本维护设施，无序扩张的贫民窟带来的大量生产生活垃圾难以得到有效处
理，严重影响了民众的居住环境。从社会环境看，居住在城市贫民窟的贫困群体通常会采取暴力手
段以维持日常所需的物质条件，长期贫困可能使其产生对社会的不满情绪，并逐渐发展为对社会公
德、国家法律等的漠视，致使犯罪行为猖獗。
2.拉美城镇化陷阱的成因
20世纪中期，拉丁美洲农村土地高度集中，多数农民没有土地，农业机械化的发展更是降低了对