Page 11 - 《华中农业大学学报（社会科学版）》2022年第3期

第3 期 宋洪远 等：土地制度安排与城镇化进程 5

三、中国的土地制度安排与城镇化进程

从拉美国家的现代化历史看，其在推动城镇化进程中并未处理好工农关系、城乡关系，农业农村
发展远跟不上高速的城镇化步伐，也未能为工业化提供必要的基础和载体。土地私有化导致大量农
村人口失去土地，而城市无法有效吸纳大量的农村转移劳动力，致使大量失业农民涌向城市贫民窟，
社会动荡不安，进而落入城镇化陷阱。
反观中国，自改革开放以来，城镇化迅速发展，有超过 7.4 亿的农村人口走进城市，城镇化率由
1978 年的 17.9% 上升至 2021 年的 64.7%。城镇化进程不仅速度快，而且质量较高，大规模的人口城
镇化并没有带来严重的社会混乱和失序问题。究其原因，中国的农村土地制度安排是避免出现拉美
国家城镇化进程中各种问题的重要保障。
1.城镇化进程中的土地制度安排
土地制度改革和城镇化发展之间存在密切联系，并深刻影响城镇化进程。如果实行的土地制度
改革不适应经济社会发展需求，那么就会阻碍城镇化建设，影响城镇化发展速度。从我国城镇化的
发展进程看，土地制度安排贯穿始终，并可以划分为以下几个阶段：
（1）城镇化的初步发展阶段。新中国成立之初，我国开展土地改革运动，废除了地主阶级封建剥
削的土地所有制，实行农民的土地所有制，农民成为土地的主人，生产积极性大大提高。土地改革任
务完成后，为解决当时农业生产力水平低下、生产资料严重匮乏等问题，我国开始走上农业合作化道
路。1953-1957 年，第二次土地改革要求农民将除小块自留地之外的土地交由合作社统一经营，实
现了农村土地从农民个人私有到合作社集体所有的转变，确立了土地公有制。这在一定程度上克服
了小农经营的局限性，使得农业生产继续保持增长势头，为工业化的建设和城乡生机活力的恢复提
供了重要的物质条件。
1958年，为迅速发展社会生产力，加速我国农村社会主义建设的步伐，我国发动人民公社化运动
这场生产关系与社会制度的巨大变革。公社体制下农村土地实行单一的集体所有制，公社对土地进
行统一经营和管理，实行平均主义的分配方式。在这一制度下，农民没有生产的自主权，缺乏劳动的
积极性，过高的劳动监督和组织成本以及过低的劳动激励，直接导致了农业停滞、粮食减产、产业结
构紊乱，严重损害了农业生产，并对城镇化的发展产生了消极影响。一方面，农业生产的低效供给使
其对城镇化的支撑作用难以持续；另一方面，农村土地归公社集体所有，阻碍了土地的合理有效配
置，限制了土地的城镇化。此外，这一时期实行了严格的户籍制度，大量低效率的剩余劳动力只得滞
留农村，城乡分割和二元结构的局面开始出现，严重阻碍了城镇化的发展；三线建设和上山下乡运动
更是使得我国的城镇化停滞甚至出现了逆城镇化现象。
（2）城镇化的快速发展阶段。1978 年，家庭联产承包责任制的确立，打破了之前土地所有权、使
用经营权全面集中的局面，土地所有权与经营权相分离，形成了以家庭承包经营为基础、统分结合的
双层经营体制。这一制度确立了家庭自主经营的基础地位，农民与生产资料直接结合、收益与产出
直接联系，极大地解放和发展了农业生产力，造就了中国农业农村发展的“黄金时期”。家庭联产承
包责任制有效解决了农民的温饱问题，确保了农村的稳定安宁，为城市经济体制改革提供了稳固后
盾；农业生产稳步提高，农民收入和生活水平得到较大改善，为农民进入城镇奠定了重要基础。这一
时期，家庭联产承包责任制使广大农村劳动力得以解放，农村集体经济发展积累的大量资金，加之农
村地区宽松的土地政策，为农村工业化和乡镇企业的发展提供了重要的支撑条件。乡镇企业的快速
发展很大程度上解决了农村剩余劳动力的就业问题，开启了农村城镇化、农民非农化的有效途径，对
城镇化发展产生了持久且强劲的推动力。
20 世纪 80 年代，《中华人民共和国土地管理法》的出台修正，为大规模基础设施建设和土地城镇
化提供了法律和制度保障。1994 年，我国进行了分税制改革，推动了以土地为中心的城镇化发展道
路。地方政府通过“低买高卖”（即低价征用农民土地，高价卖出）获取级差收益，为城镇化发展提供
了大量的资金积累和财政支持。土地财政带来的红利，极大改善了城市的基础设施建设，提高了城
市的公共服务水平，城市的综合承载能力显著增强。在土地财政的作用下，城镇化加速发展，但是征
地制度引发了较大的城乡社会矛盾和严重的用地模式粗放问题，加剧了“人口城镇化”远滞后于“土