Page 9 - 《华中农业大学学报（社会科学版）》2022年6期

第6 期 程国强 等：推进巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的战略思考与政策选择 3

搬迁安置中，行政村内就近安置、乡村旅游区安置等方式，虽然存在一定短板和弱项，但后续发展的
困难相对较小。困难较为突出的是县城、小城镇或工业园区等城镇化集中安置方式。尤其是安置规
模万人以上的特大型易地搬迁安置区，全国多达 70个，安置贫困群众 105万人，超过易地扶贫搬迁人
口的 1/10。调研表明，特大型易地搬迁安置区就业需求高度聚集，群众就业增收困难较大；搬迁群众
从乡村到城镇，生产生活方式跨度大，社会融入困难，使安置社区治理任务艰巨，管理和服务短板显
得更加突出，极易形成社会风险点，对保持安置社区稳定不利。
三是从安置点管理看，社区管理与服务仍存在短板弱项。如安置点管理和服务场所缺乏配套，
大部分地区在安置点建设前期，未同步规划建设相关街道、社区等服务场所，导致安置点成立的街
道、社区无办公场所；安置点建设时未配套设立公共维修基金，后期住房、公共服务设施损坏，将无任
何维修资金安排，这是全国易地搬迁安置区建设的共性问题。
四是从搬迁群众看，就业困难、收不抵支问题日益突出。尤其是部分“40+”劳动力（即 40~59岁
搬迁群众）文化程度低，体力劳动缺优势、现代生产缺技能，学习和适应能力弱，就业困难更加突出。
与此同时，由于生活开销完全货币化，收不抵支问题凸显，需靠低保等救助措施支持。如西南地区易
地搬迁城镇化集中安置人口中，有1/5需靠低保来维持基本生活。
4.脱贫地区特色产业可持续发展能力不足，转型升级滞后
脱贫地区特色产业健康持续发展，是巩固拓展脱贫攻坚成果的根本支撑，是促进脱贫地区自主
发展的长效机制。但从总体上看，特色产业发展尚存在资金、市场和配套服务短板，尤其是科技、人
才等支撑较弱，可持续发展机制尚未建立。需重点关注如下几个突出问题。
一是，特色产业可持续性不强，政策路径依赖仍然较为严重。由于过去许多地区帮扶项目选择
与当地资源禀赋以及市场需求不匹配，如有些贫困地区在发展产业时一味引进“高精尖”产业，与贫
困地区的资源禀赋结合不够密切，脱离了贫困群众的文化水平和相应的市场环境而水土不服，产业
带动成效不明显。部分特色产业项目单一化、同质化。部分地区整个村庄、乡镇统一种植某种经济
作物，导致产品过剩，未达到预期效益。还有部分帮扶产业长期依赖帮扶单位，缺乏市场竞争力。在
脱贫攻坚中，广大驻村工作队凭借资金、人才、技术、管理等方面优势，在贫困地区打造了众多的扶贫
产业，其中部分产业高度依赖帮扶单位支持，甚至形成了路径依赖，导致产业对特殊扶持政策的依赖
性较强，市场化程度还不高、自主发展的持续性不强。
二是，特色产业链较短，产品附加值较低。许多地方重生产基地建设，轻加工物流配套。目前集
中在种养环节较多，农产品加工业发展相对缓慢，产业链条延伸不够，产业融合度较低。如西北地区
黄花菜、枸杞等特色主导产业，仍以初级加工为主，尚未形成品种改良、科学种植和加工生产的产业
链，农产品加工与农业产值之比仅 1.1∶1，远低于 2.4∶1 的全国平均水平。大部分脱贫地区尚未配套
建设产地初加工、冷链物流等基础设施。
三是，人才匮乏，科技支撑薄弱。目前脱贫地区有限的人才大多集聚在区域中心，下沉至县乡村
的人才较少。高学历、高职称的科技人才深入乡村产业发展一线的数量更少。如西北某脱贫地区，
2019-2021年新增 124名科技特派员，其中研究生及以上学历仅 5人，占比 4%。与此同时，当前脱贫
地区特色产业仍以传统农业、简单代加工为主，新品种、新技术采用不足，大部分脱贫地区农业科技
进步贡献率40%~50%，远低于60%的全国平均水平。
5.巩固基本公共服务减贫成效面临新问题新挑战
如农村低收入人口兜底保障的常态化衔接，面临跨部门统筹协调的挑战。目前农村低保线与扶
贫线已经实现“两线合一”，但是认定标准仍分属于民政部门与乡村振兴部门，根据现行的行政管理
体制，帮扶救助领域具体落实层面的数据分散在医保、教育、住建、人力资源等多个部门，尚未实现部
门层面的统一。若采取定期或不定期的跨部门汇总与比对，时效低且沟通成本高，在一定程度上降
低了政策效力，不利于实现真正的衔接，也不利于对兜底保障的动态管理。另一方面，兜底保障体系
在整合城乡间、部门间兜底资源方面存在挑战，受制于城乡二元结构，实现城乡一体化一直是基本公
共服务与社会救助资源分配工作的重点难点，部分先行先试地区已经率先实现了基本统筹，但是广
大脱贫地区的探索仍然比较滞后。