Page 25 - 《华中农业大学学报（社会科学版）》2020年第4期

华中农业大学学报( 社会科学版),( 总 １４８ 期) ２０２０ ( ４ )

JournalofHuazhon gA g riculturalUniversit y ( SocialSciencesEdition )

环保督察背景下基层政府的环境治理逻辑

张明皓

( 西北大学 公共管理学院, 陕西 西安 ７１０１２７ )

摘 要 在环保督察的政治背景下, 基层政府的组织环境发生了重要变化, 表现为基层
政府环境治理的“ 共谋” 结构被规制, 环境治理上升为基层政府的中心政治任务.通过对山
东省 Z 镇“ 污染搬迁” 的案例研究发现, 基层政府的环境治理嵌入到多重组织逻辑———完成

任务逻辑、 资源约束逻辑、 避责逻辑和公益逻辑的复合作用之中, 表现为“ 拼凑策略” 和“ 目标
嵌套” 的行为样态, 基层政府的环境治理呈现为被动性、 摸索性和权变性.作为高位权力的
环保督察虽然调适了基层政府的组织环境, 使环境治理成为基层政府的强治理事项, 但基层
政府“ 赋责不赋权” 的局面尚未根本改观.基层政府应合理调整环境治理权责分配机制, 建
立程序公正和公众赋权的环境治理体系, 形成政府和社会共同参与环境治理的格局, 以真正
推进基层政府环境治理的现代化.
关键词 环保督察; 基层政府; 环境治理;治理现代化
中图分类号: D６２５ 文献标识码: A 文章编号: １００８３４５６ ( ２０２０ ) ０４００２００９
DOI 编码: １０．１３３００ / ．cnki．hnwkxb．２０２０．０４．００３
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我国经济发展和环境保护长期呈现出悖反状态.地方政府难以放弃“ 环保为经济让路” 的发展理
念, 地方政府在压力型体制和财税攫取动力下往往和企业结成稳固的“ 政商同盟”, 环境保护在实践中
常常异化为“ 污染保护” .地方环境问题因此愈演愈烈.环境问题已经深深触及了国家治理的边
[ １ ]
界, 为国家治理带来明显的挑战, 而环境问题也只能纳入国家治理中才能予以深层解决.党的十九大
报告提出“ 实行最严格的生态环境保护制度”, 并将“ 污染防治攻坚战” 列为全面建成小康社会的三大
攻坚战之一 [ ２ ] .环境问题已经成为高度的政治问题,“ 举国抓环保” 和“ 最绿色新政” 已经成为形容新

时代国家治理的关键词.
在国家“ 生态优先” 的战略背景下, 国家治理的行动逻辑发生了明显的变化, 集中表现为对地方环
境治理“ 纠偏” 的中央环保督察登上历史舞台.中央环保督察来源于中央高层领导的直接推动, 其合
法性基础来自党中央的卡里斯马型权威, 中央环保督察被称为“ 环保钦差”, 在必要情势下可以叫停地
方政府常规的环境治理机制 [ ３ ] .同时, 中央环保督察的性质是常态化的运动式治理.中央环保督察
的运动式治理表现为涉及范围广和发动频率高的明显特征.目前, 第一轮中央环保督察已实现对全
国 ３１ 个省份和自治区的“ 全覆盖” 和“ 回头看”.« 中央生态环境保护督察工作规定» 明确指出“ 在每届
党的中央委员会任期内开展例行督察” 意味着中央环保督察每 ５ 年就要开展一次 [ ４ ] , 中央环保督察的
运动式治理已具备常态化和可持续化运作的制度依据.因此, 中央环保督察不是“ 一阵风”, 而是长篇
“ 连续剧” .另外, 中央环保督察的目标既在“ 督企”, 更在“ 督政”.中央环保督察重点督察地方党政
[ ５ ]
领导干部落实国家环境决策部署、 解决突出环境问题和落实环保主体责任的情况.总体而言, 中央环
保督察表面上是针对复杂的环境问题而产生的, 但深层次上是中央试图借助环保督察的运动式治理

收稿日期: ２０１９１１０１
基金项目: 国家社会科学基金项目“ 城乡一体化进程中的农村变迁研究”( １３ASH００７ ).
作者简介: 张明皓( １９９４Ｇ ), 男, 讲师, 博士; 研究方向: 基层环境治理.