Page 28 - 《华中农业大学学报（社会科学版）》2020年第4期

第 ４ 期 张明皓: 环保督察背景下基层政府的环境治理逻辑 ２ ３

环境治理的敏感度.为将群众环境诉求解决机制常态化, 市环保督察办公室针对 P 区政府和相关责
任部门的环境问题整改情况实施“ 周汇报、 月调度”.可以说, 基层政府环境治理的僵化体制也因常态
化的群众动员而在极大程度上被突破.总体而言, 群众动员机制直接冲击了既往基层政府制度单向
性和僵化的环境治理结构, 基层政府环境信息封锁的局面大为改观, 基层政府环境治理的绩效获得
提升.
在环保督察的政治压力下, 基层政府的组织环境发生了深刻变化, 环保督察通过基层政府内外组
织环境的调整而规制了环境治理“ 共谋” 结构的作用空间.在基层政府组织环境发生变化的情况下,
基层政府采取“ 表面整改”“ 敷衍整改”“ 假装整改” 的环境治理风险陡增, 环境治理上升为基层政府的
中心任务, 基层政府环境治理的运作逻辑也相应发生变化.
二、 基层政府环境治理的多重组织逻辑

基层政府的环境治理并非简单的政策制定—执 行 过 程, 而 是 嵌 入 到 基 层 政 府 多 重 组 织 逻 辑
中具体展开的.组织逻辑是政府内部稳定存在并呈现出规律性的 运 作 机 制, 是 制 约 组 织 行 为 的
关键因素.本文以 P 区 Z 镇的“ 污染搬 迁” 为 个 案 深 入 分 析 基 层 政 府 环 境 治 理 背 后 呈 现 的 多 重
组织逻辑.
Z 镇是山东省百强民营企业——— F 钢铁集团的所在地, 钢铁产业目前已经占到全镇产业结构比
重的 ９０％ 以上.随着 F 钢铁集团规模的扩张, 周围 ７ 个村庄遭受到严重的水污染、 大气污染和土壤
污染. ２０１７ 年在中央环保督察组进驻期间, F 钢铁集团的污染问题接到大量群众举报, 中央环保督
察组立即将 F 钢铁集团作为重点督察对象.中央环保督察组指出“ F 钢铁集团在生产过程中擅自停
运污染治理设备, 焦化炉烟气未经处理直接外排, 属于顶风而上, 严重违法”.同时, 中央环保督察指
出 F 钢铁集团严重违反国家对工业卫生防护距离的相关规定, 责成有关部门对企业立即予以限产,
其中 Z 镇党委书记还因对 F 钢铁集团属地监管不力而受到上级约谈.将居民从工业污染区搬离( 简
称“ 污染搬迁”) 成为 P 区政府向环保督察组报备的整改方案.下文结合“ 污染搬迁” 的具体案例检视
基层政府环境治理背后所反映的组织逻辑.
１． 完成任务逻辑
完成任务是基层政府治理的中心逻辑.基层政府必须执行来自上级政府的政策指令, 完成自上
而下分解的任务.而基层政府完成任务的体制动因在于中国政府内部的权威关系实行“ 对上负责
制”, 基层政府官员的考核和晋升的权力掌握在上级政府的手中.基层政府以完成任务向上级政府展
示积极姿态, 谋求上级领导的认可.面对环保督察传导的政治压力, 基层政府很难再采取敷衍环境治
理的方式应付环保督察.在“ 污染搬迁” 方案的拟定中, P 区政府要求 Z 镇政府将环保督察的整改工
作作为中心政治任务,“ 居民不搬迁, 企业就停产” 是不容触碰的底线原则, 并将 ２０１９ 年 １２ 月作为完
成搬迁任务的时间节点. Z 镇政府随即将“ 污染搬迁” 作为中心工作部署, 并由镇长牵头成立工作班
子专职负责“ 污染搬迁” 的相关事宜.在环保督察的政治背景和上级政府的压力型体制下, 层层传导
的政治压力使环境治理被建构为基层政府的中心工作, 特别是环境治理任务的完成往往被设定了严
格的时间界限, 在短时间内完成环境治理任务以向上级“ 交差” 成为基层政府的当务之急.
但基层政府同时受多重委托任务的冲突, 这就决定基层政府需要对任务安排的轻重缓急进行协
调.在多重委托任务的冲突下, 环境治理不能使基层政府领导干部投入全部注意力, 相互冲突的任务
指令更使环境治理行为呈现出被动应对的特征.为了弥合多重委托代理任务的冲突, Z 镇政府希望
以“ 污染搬迁” 为契机完成多种任务目标:( １ ) 镇政府希望借助“ 污染搬迁” 的机遇搞活镇域经济, 提升
城镇化率.经济增长和城镇化率是政治仕途晋升重要的“ 基础分”.据统计, Z 镇共有 ６００９３ 人, 而
A 村和 B 村共有３５５８ 人, 两个村的整体搬迁至少会提高５％ 的城镇化率.两村“ 污染搬迁” 安置区的
选址被规划于城镇的中心区域, 镇政府希望借“ 污染搬迁” 的机会推进城镇开发.在镇政府命制的“ 污
染搬迁” 安置区规划中, 同时规划了 １００００ 平方米的商铺面积.镇政府希望借安置区建设推进镇中
心区域基础设施的改善, 而基础设施的改善必然会带动片区产业发展, 提升片区土地价值, 从而改善