Page 27 - 《华中农业大学学报（社会科学版）》2020年第4期

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华中农业大学学报( 社会科学版) ( 总 １４８ 期)
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督察进驻期间, P 区政府迅速进入紧急动员状态, 并成立专门的保障协调联络组和“ 边督边改” 工作组
紧紧围绕中央环保督察交办的事项进行.在中央环保督察反馈意见整改工作期间, 中央环保督察指
出 P 区存在的最为严重的问题是大气污染问题, 对此, P 区成立大气污染防治工作指挥部, 由区党委
书记和区长亲自督办大气污染防治问题.然而, 面对来自中央和省级层出不穷的环保督察、 督导和审
计工作, 基层政府也感到自己“ 束缚住了手脚”.特别是上级政府采取的工作方法也超出了基层政府
的可控范围.如省级政府在督导环保督察整改工作时, 往往采取“ 四不两直”( 不发通知、 不打招呼、 不
听汇报、 不用陪同接待、 直奔基层、 直插现场) 的工作方法, 这种工作方法严重打乱了基层政府“ 迎检”
的时间节奏.除“ 四不两直” 之外, 诸如“ 暗访”“ 夜查” 等方法也多用于上级环境督导组检查工作.在
此情况下, 基层政府只能后发后觉, 疲于应付.
二是强激励惩罚机制使环境治理目标替代的机会减弱.环保督察以外部切入的运动式治理实现
了“ 高位权力” 对基层权力的监督, 环保督察的“ 问责风暴” 更使基层政府轻视环境治理的局面获得极
大改观.环保督察的强激励惩罚机制使基层政府“ 表面治理”“ 敷衍治理” 等行为的风险大为增强.在
P 区, 在环保督察及“ 回头看” 环节共问责了领导干部 ４６ 人, 问责力度空前, 此前 P 区并无领导干部因
环境问题而问责的情况.同时, 在环保督察中被发现存在环境治理“ 劣迹” 的基层领导干部在晋升时
会“ 一票否决”, 强激励惩罚机制使基层政府环境治理目标替代的政治风险陡增, 基层政府真正将环境
治理置于中心位置.
三是行政关系的人缘化很难发挥作用, 环境治理开始回归基层政府的工作中心.在环保督察面
前, 行政关系的人缘化很难发挥作用.中央环保督察和省级环保督察作为“ 上位权力” 具有严格的组
织纪律规定, 基层政府根本没有关系运作空间.结合高强度的问责机制, 不间断的督察督导更显“ 冷
酷无情”, 行政关系人缘化只能让位于严格按照上级环境政策的规章制度办事.综合可见, 在环保督
察的集权治理下, 基层政府环境治理的权力结构从“ 行政发包制” 转为“ 高度关联型”, 基层政府开始真

正将注意力转移到环境治理工作上来.
２． 外环境: 群众动员突破基层政府环境治理闭环

基层政府具有垄断和控制信息资源的优势, 使其能够在面对上级检查时能够占据谈判优势地位,
致使基层政府在对政策的解码中采取歪曲、 误解或附加等行为, 从而为基层政府“ 共谋” 的产生留有巨
大的空间 [ １１ ] .突破基层政府的“ 信息封锁”, 掌握相对完备的信息成为规制基层政府“ 共谋” 结构的关
键基础.但中央政府仅仅依托政府科层组织内部的信息收集难以获得基层真实的环境信息.因为在
政府主导环境治理的权力结构下, 基层政府权力结构的单向性易使环境治理体系陷入闭环逻辑而僵
化, 出于绩效竞争和激励惩罚的压力, 基层政府在有限理性的驱使下可能有意或无意对辖区内的环境
信息进行选择性收集和过滤.群众是环境问题的直接感受者, 具有参与地方环境治理的需求.环保
督察则通过广泛动员群众参与而具有突破基层政府环境治理闭环逻辑和环境信息封锁的优势, 这表
现为以下三个方面:
一是环保督察通过舆论造势广泛动员群众.中央环保督察在进驻后会在省级层面召开高规格的
动员会, 将各级政府配合环保督察工作视为严格的政治问题.同时, 中央环保督察会在当地“ 一报( 党
报) 一网( 政府门户网站)一台( 电视台)”的主流媒体上进行舆论造势, 广泛吸引群众关注, 积极发动
群众参与环境污染信息举报.
二是环保督察为群众环境信访处理“ 提档升级”, 有效提升了基层政府的环境治理效率.在中央
环保督察“ 立行立改、 边督边改” 的政治压力下, 山东省政府要求各地在接到中央环保督察转办的信访
件时, 即交即办, 确保问题整改“ 不过夜”.而接受环保督察转办件的相关责任单位主要负责人要保持
通讯 ２４ 小时畅通, 未经批准不得擅自离岗.环保督察明显将基层政府环境信访的处理效率推向了新
的变档位.
三是群众动员的常态化使基层政府长时间保持对环境治理的敏感度.中央环保督察通过规范化
的制度设计已成为常态化的动员机制.“ 中央督省、 省督市县” 的两级督察体制以及与之相配套的专
项督察、“ 回头看” 等都将群众动员的周期大为压缩, 不间断的群众动员使基层政府必须长时间保持对