Page 30 - 《华中农业大学学报（社会科学版）》2020年第4期

第 ４ 期 张明皓: 环保督察背景下基层政府的环境治理逻辑 ２ ５

量和资源动员能力则受制于辖区内的资源禀赋、 项目体制和资金筹措经验等因素的影响.调动企业
资金投入、 挂靠项目的政策激励以及以利用土地复垦政策的优厚条件吸引地产公司投资等都体现出
基层政府试图突破资源约束的影响.
３． 避责逻辑
避责逻辑是基层政府干部为避免行动、 指责或变革所采取的自我保护性应对逻辑 [ １３ ] .肯特韦
弗将政府官员的动机划分为邀功、 善政和避责.“ 避责” 不仅是基层政府官员的理性选择行为, 而且官
员主要行为表现就是避责而不是邀功 [ １４ ] .“ 避责” 具有多种表现策略, 如忙而不动、 转移视线、 寻找替
罪羊等 [ １５ ] .基层政府官员的避责逻辑主要产生于压力型体制的权责失衡分配机制以及高强度的问
责机制之下.上级政府往往将部分管理权授权给基层政府, 但往往“ 赋责不赋权” .上级政府常常
[ １６ ]
以属地管理为名而要求基层政府承担相应责任, 而基层政府往往并无配套的资源和能力而完成上级
政府交付的责任分配,“ 避责” 往往成为基层政府的策略选择.在“ 一票否决” 的政治压力下, 问责机制
和基层政府的奖惩晋升呈现强关联状态, 基层政府乱作为的现象虽然有所收敛, 但寻求责任最小化的
“ 低风险” 则成为官员眼中的“ 高收益” .在 Z 镇“ 污染搬迁” 方案的议定过程中, Z 镇政府不仅被区
[ １７ ]
政府要求立下保质保量完成“ 污染搬迁” 任务的“ 军令状”, 完不成任务将严厉问责, 而且在项目审批、
土地利用和项目规划 Z 镇政府都需要独自面对来自上级各部门的条块关系, 在“ 污染搬迁” 的任意环
节上出现问题, 镇政府都要承担责任.为规避问责风险, 在镇政府“ 污染搬迁” 具体方案公布之前, 镇
政府通过入户调查的方式对“ 污染搬迁” 进行了“ 民意” 包装.镇政府的工作人员在入户后一般履行两
个程序: 一是会向村民询问是否愿意住楼, 但并未透漏住楼仍需要补差价的相关细节, 对于生活在污
染区的农民当然选择“ 愿意”; 二是让村民在一张白纸上签字以“ 证实工作人员来过”.这张签字的白
纸后来作为村民“ 同意搬迁安置” 的证据.而此种方法又如法炮制, 在镇长、 A 村和 B 村村支书的会
餐上, 镇长让 A 村和 B 村的村支书在一张白纸上签字, 但镇长并未说明签字的用意.由于“ 村章镇
管”, 这份白纸加上表头、 文本内容和两个村委会的公章, 成为« 村委会依法自愿搬迁申请书».两位村
支书对« 村委会依法自愿搬迁申请书» 的文本内容则毫不知情.在镇政府的“ 民意包装” 下,“ 污染搬
迁” 成为村委会自愿申请, 有着村民９７．２％ 同意率的“ 民心工程”.镇长也承认“ 数据是有点问题的, 但
完不成搬迁问题更大”.在取得« 村委会依法自愿搬迁申请书» 和村民签字后, 镇政府即以村委会的名
义进行项目申请和建设土地指标申请, 并将“ 污染搬迁” 安置区的建设单位责任主体变更为村委会, 而
镇政府则脱身成为监管者.
可以看出, 上级政府以属地管理为名对环境治理任务“ 甩锅”, 权责分配失衡使基层政府难以开展
有效的环境治理活动, 而高强度的问责机制更使基层政府如坐针毡.上级政府一般会要求政府签订
环境治理的“ 层层责任状”, 而“ 层层责任状” 即为“ 层层免责单” .而镇政府通过对“ 污染搬迁” 进行
[ １８ ]
“ 民意” 包装、“ 制造材料” 以宣称“ 村委会自愿申请”, 都显示出镇政府将责任下移而巧妙避责的倾向.
对于基层政府来说, 完成环境治理任务不一定有奖励, 但完不成任务一定会被严厉问责.尤其是在高
强度的环境问责机制下, 基层政府更加需要考虑“ 避责” 因素, 最终结果则是“ 层层免责”, 由最底层的
村级组织承担问责风险.
４． 公益逻辑
基层政府角色结构的研究长期被“ 企业化角色” 的 理论所形塑, 即将基层政府视为 “ 谋利型政
府” , 这一理论范式在某种程度上成功解释了经济增长导向下基层政府的行为逻辑表现.但关于
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基层政府谋利化的研究很大程度上遮蔽了对基层政府公益面向的讨论.基层政府的公益逻辑是基层
政府为社会公共利益服务的逻辑, 基层政府公益逻辑的具体表现为基层政府需要回应辖区内民众诉
求并为民众提供公共服务.基层政府的公益逻辑一方面从根本上来自政府的性质和宗旨定位, 即政
府性质是人民政府, 宗旨是为人民服务; 另一方面基层政府的公益逻辑来自政府职能转型的迫切要
求.近年来, 国家大力推行服务型政府建设, 服务型政府的本质是“ 以人民为中心”, 服务型政府的指
向是回应人民关切的问题 [ ２０ ] .因此, 如何提升服务群众水平和更好地回应民众诉求日益成为基层政
府考虑的重要因素.