Page 26 - 《华中农业大学学报（社会科学版）》2020年第4期

第 ４ 期 张明皓: 环保督察背景下基层政府的环境治理逻辑 ２ １

实现中央权威和地方权力的动态平衡, 以重塑中央环境政策的权威性.中央环保督察取得的环境治
理成效也相当显著: 第一轮中央环保督察及“ 回头看” 总计解决群众周边环境问题 １５ 万余件, 约谈党
政领导干部 １８４４８ 人, 问责 １８１９９ 人, 处级以上为 ８７５ 人, 科级干部 ６３８６ 人, 其他人员包括村委干
部等 １０９３８ 人 [ ６ ] .中央环保督察实现了环境治理政治压力的层层传导, 对地方党政系统产生极大威
慑, 已经深刻改变了地方环境治理的格局.
据此, 本文将基层政府的环境治理逻辑置于当前环保督察的政治背景下予以考察.环保督察实
质上是督察机制在环境保护领域的具体运用, 督察机制是中央对地方在重大决策和重要工作部署贯
彻落实情况所开展的督促、 监督和检查的活动的总称 [ ７ ] , 督察机制的功能是在政策传达、 重点问题跟
进和疑难解决等治理情境中实现科层的运动化, 即实现横向的科层内部职能部门整合和纵向的权力
贯彻 [ ８ ] .督察机制已广泛应用于国家大政方针的贯彻落实之中, 如环保督察、 国土督察和政务督察等
属于全面性督察, 而由国务院各职能部门所开展的针对某行业和某领域问题的督察则属于专项督察.
可以说, 督察机制已经成为政府体制内部一项重要的工作机制, 成为影响政府组织环境和组织逻辑的
常态化制度变量.本文的研究案例来源于笔者 ２０１９ 年 ６ 月— ９ 月在山东省 P 区及其下辖 Z 镇的实
地调查.在调查过程中, 以当地官员和村民为主要研究对象, 运用访谈法与参与观察法收集相关资
料.以组织分析为视角, 根据“ 组织环境—组织逻辑—组织行为” 的分析思路, 重点分析环保督察背景
下基层政府环境治理的运作逻辑, 具体问题包括以下三个方面: 一是考察环保督察导致的基层政府组
织环境的变化; 二是分析环保督察背景下基层政府环境治理的多重组织逻辑; 三是在组织环境变化和
多重组织逻辑的复合作用中检视当前基层政府环境治理的行为样态.

一、“ 共谋” 规制: 基层政府环境治理的组织环境嬗变

根据委托方—管理方—代理方三级科层组织模型, 地方政府常规型的环境治理模式表现为行政
发包制, 即由委托方的中央政府设定环境治理的任务目标, 省市中间政府承包任务并向代理方的县乡
基层政府分解环境治理任务, 在分解环境治理任务时一般会“ 层层加码”; 在检查验收环节, 基于绩效
竞争的压力和“ 有限理性” 的驱使, 基层政府环境治理的“ 共谋” 结构被激活, 代理方和管理方为应对上
级检查而实现“ 上下联手” .而环保督察分别在组织“ 内环境” 和“ 外环境” 两个方面直接规制了基层
[ ９ ]
政府环境治理“ 共谋” 结构的作用空间.
１． 内环境: 环保集权纠偏基层政府环境治理边界
基层政府环境治理“ 共谋” 结构具有深厚的制度基础, 其组织基础和制度环境产生于以下三大组
织制度“ 悖论”: 一是政策一统性和执行灵活性的悖论.政策的一统性越强, 越脱离基层实际情况, 基
层政府执行政策的灵活性越大, 因此基层政府结成“ 共谋” 结构的空间便越大; 二是激励强度与目标替
代的悖论.多重委托任务冲突程度以及激励惩罚的压力程度越强, 基层政府产生目标替代的现象越
严重, 达成“ 共谋” 结构的驱动力越强; 三是科层非人格化与行政关系人缘化的悖论.在科层非人格化
的制度环境压力中, 为应对执行政策和上级考核所产生的不确定性风险, 利用非正式关系建立人缘化
的关系网络以强化“ 共谋” 结构成为基层政府的理性策略 [ １０ ] .基层政府环境治理的“ 共谋” 结构在更
深层次上拖滞了环境治理, 常规型环境治理机制容易异化为环境治理的“ 土围子”, 从而造成地方环境
问题及其负面社会影响愈演愈烈, 继而影响到中央权威.中央政府采取运动式治理以实现对地方政
府常规型环境治理机制的纠偏, 目的是重新确立中央环境决策的权威性, 诸如中央环保督察即是通过
“ 举国动员” 的行动模式从重、 从快和从严地实施环境治理活动.环保督察直接震荡了基层政府环境
治理“ 共谋” 结构的组织基础, 改变了基层政府组织的内环境, 这表现为以下三个方面:
一是基层政府环境治理的灵活性被限定在中央环境政策一统性的轨道.“ 中央督省、 省督市县”
的两级督察体制使环保督察成为基层政府工作政治周期内的常态化事项.中央环保督察例行五年一
轮, 山东省级环保督察例行两年一轮, 再加之中央环保督察和省级环保督察的“ 回头看”、 专项督察、 不
定期的督查督导、 环境审计等相关活动, 基本意味着五年常态化政治周期内基层政府会在“ 迎检” 和
“ 送检” 中度过.基层政府环境治理的权力结构基本围绕环保督察的工作而重新编排.如在中央环保