Page 29 - 《华中农业大学学报（社会科学版）》2020年第4期

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华中农业大学学报( 社会科学版) ( 总 １４８ 期)
城镇的投资环境.( ２ ) 镇政府希望借助“ 污染搬迁” 打造“ 亮点” 工程, 以争取连环性的政策优惠. ２０１８
年 Z 镇入选山东“ 乡村振兴示范镇” 行动计划, 自启动“ 污染搬迁” 工程起, Z 镇政府就力图将其作为
“ 亮点工程” 打造. Z 镇不仅花费数十万元聘请专家编制修建性的详细规划, 而且在建设单位的动员
会上, 党委书记发出安置区要“ 对标一流社区建设” 的号召, 并对提前且高质量完成安置区建设的工程
队奖励 ３００ 万元.“ 造亮点” 一方面迎合了基层政府追求短期政绩的趋向, 另一方面基层政府也希望
以“ 亮点” 工程的完成以“ 借势” 获得更多的政策资源倾斜 [ １２ ] . Z 镇政府希望借“ 污染搬迁” 工程的完
成通过“ 乡村振兴示范镇” 的验收, 继而争取更多政策优惠的支持.( ３ ) 以“ 农民上楼” 变相推进村民脱
贫.精准脱贫同样是国家分配的重要政治任务, 在脱贫攻坚期, 剩余的贫困户脱贫往往是最难啃的硬
骨头. A 村和 B 村是 Z 镇最大的两个村庄, 至 ２０１８ 年底两村仍有 ９０ 余位贫困户尚未脱贫, 而“ 污染
搬迁” 正是促使贫困户脱贫的绝佳契机.正如镇长所言:“ 既然农民住上楼, 那就不符合‘ 两不愁、 三保
障’ 的标准, 今年应该让他们退出了”.( ４ ) 以“ 农民上楼” 规避污染, 缩小环境抗争的可能空间.在镇
政府的设想中, 农民“ 上楼” 之后, 农民污染举报和环境抗争的可能性也会减少, 社会维稳的压力也会
随之降低.从总体上来看, Z 镇政府以完成“ 污染搬迁” 的环境治理任务为契机叠加了提升城镇化率、
“ 造亮点”、 精准脱贫和维护社会稳定等诸多任务目标, 这一权变行动反映出基层政府试图协调多重委
托任务的紧张, 完成任务逻辑深刻影响着基层政府的环境治理行为.
２． 资源约束逻辑
资源约束是制约基层政府实施环境治理行为的重要逻辑.对于拥有强大资源存量或具有资源动
员能力的基层政府来说往往可以施展更有效的环境治理行为, 而资源贫弱和资源动员能力弱的基层
政府可能具有更差的环境治理绩效.在 Z 镇“ 污染搬迁” 的案例中, P 区政府不仅将 Z 镇政府确定为
“ 污染搬迁” 工程的责任单位, 而且要求 Z 镇政府所需资金自行解决.根据镇政府估算, 工业污染区
搬迁主要涉及 A 村和 B 村两个村庄, 共１４８０ 户３５５８ 人.如果实现两个村庄的整体搬迁, 仅搬迁安
置区的建设就需投资大约 ８．７３ 亿元.“ 污染搬迁” 体量巨大, 仅凭 Z 镇政府的财政转移支付和税收返
还收入无法与“ 污染搬迁” 工程所需的巨额资金相称.为破解资源约束瓶颈, Z 镇政府主要采取了三
种资源动员方式:( １ ) 积极向上级政府申请棚户区改造项目. Z 镇政府成立搬迁安置领导小组, 积极
筹划申请棚户区改造项目, 最后成功中标, 争取到国家的补贴资金.棚户区改造项目是国家改造危旧
住房、 改善困难家庭住房条件而推出的公共工程项目.棚户区改造项目实施的是“ 以奖代补” 的补贴
方式, 只要通过市里对住房改造的质量验收即可获得国家补贴.从严格意义上来说, A 村和 B 村的
很多住房并非是危旧住房, 甚至很多住宅村民新盖不长时间.对于“ 污染搬迁” 是否符合棚户区改造
政策要求的问题, Z 镇镇长如此回答:“ 现在办事都是往上靠项目, 有项目好办事, 这个项目区里有指
标放不出去, 正好放给我们用, 至于符不符合棚户区则是次要的问题, 只要最后验收通过就行”.棚户
区改造项目为 Z 镇“ 污染搬迁” 带来巨额的国家补贴, 起到弥补资金缺口的“ 雪中送炭” 作用.( ２ ) 以
土地复垦补贴置换资金.由于棚户区改造项目实行的是“ 以奖代补”, 项目完成验收后才能获得补贴.
因此, 如何投入现金流以快速启动“ 污染搬迁” 项目建设成为当务之急.镇政府决定引入地产开发公
司进行“ 污染搬迁” 安置区的建设.赢浩公司是镇政府“ 污染搬迁” 项目建设的选择单位.镇政府与赢
浩公司达成的“ 协议” 是: 搬迁完成后, 原有两村 １２５０ 亩的宅基地土地复垦费补贴全部由赢浩公司支
配.土地复垦费补贴为每复垦一亩土地, 国家验收合格后补贴 ２５ 万元, 仅土地复垦补贴赢浩公司可
得 ３ 亿余元.而赢浩公司则负责两村的房屋拆迁费用、 宅基地土地复垦费用以及支付部分安置区建
设资金.虽然镇政府也认为“ 赢浩公司有趁火打劫之感”, 但为了筹集启动资金只能“ 牺牲” 村庄的长
远利益.( ３ ) 调动企业自筹.镇政府经过和 F 钢铁集团公司负责人的多次协商, F 钢铁集团决定负责
“ 污染搬迁” 安置区建设的主体费用、 农村房屋拆迁补偿和租赁费等.( ４ ) 农民差价补充.差价则根据
农民住宅评估价多退少补.经过 Z 镇政府多方的政策拼凑和资源拼凑, 虽然所需资金仍有缺口, 但
已经具备“ 污染搬迁” 项目启动的条件.围绕基层政府“ 污染搬迁” 资金筹措的案例可以看出, 资源约
束往往是基层政府完成环境治理任务的硬约束, 基层政府为突破资源约束而采取诸多灵活的应对策
略, 基层政府的资源存量和资源动员能力是决定基层政府环境治理的重要因素, 而基层政府的资源存