Page 116 - 《华中农业大学学报（社会科学版）》2021年第4期

１ １ ０ 华中农业大学学报( 社会科学版) ( 总 １５４ 期)

上决定了决策者针对同一政策问题在不同的时间点会选择不同的行动方案.由此可以推论, 在政策
变迁过程中, 政策理念和偏好往往不容易改变, 但决策者的注意力却经常随着政策情境的变化而变

化, 并通过在不同政策议题领域的分布与聚焦, 将政策理念不同程度地嵌入实际的政策制定中.
最后, 依据政策行为选择驱动的政策变迁.行动主义认为, 无论是相对固定的政策理念与偏好,
还是变化的决策注意力, 最终都会通过具体的政策行为选择落实到实践行动中.由于特定政策情境
下的政策理念是通过政策注意力变化体现在政策议题当中, 针对特定议题所采取的行动方案构成不
同时期具体情境下政策行为选择的具体表征, 并直观地呈现在政策注意力的分布图谱中.当不同时

期聚焦的政策议题发生变化, 政策行动方案的选择也会随之变化.因此, 从长时段的政策回溯来看,
政策变迁的过程就是在具体政策情境下以注意力的动态分布和议题聚焦为特征的政策行为选择过
程, 由此可以勾勒出政策演进的独特图景.
根据上述政策变迁的注意力模型, 农业政策变迁始终离不开特定时期政策情境下党和国家施政
行为与广大农民农业发展实践的影响.伴随政治经济环境的变化, 决策者对农业政策领域具体议题
的注意力分配存在差异, 不同时期注意力聚焦决定什么样的农业问题能够被纳入政策议程并形成不
同的政策问题, 并针对该政策问题制定相应的解决方案.可以说, 农业政策变迁实际上就是特定情境
下基于农民的农业发展实践和决策者注意力分布的政策行为选择过程.当然, 在这一过程中, 农业政
策变迁始终都是围绕实现农业现代化和提升农民生活水平的永恒主题展开的, 但在不同阶段, 由于受
施政理念、 农业发展工作重心、 国家与农民利益关系、 时代需求等因素变化的影响, 不同时期农业政策
注意力分布是动态变化的.因此, 作为决策权力运行重要微观体现的决策者注意力分布, 可以为考察
农业政策变迁过程及其内在逻辑规律提供一个恰切的理论视角.

二、 中国农业政策变迁的注意力分布: 基于政策文本的量化分析

通过引入注意力变量观察农业政策变迁的规律, 一个重要的前提是对注意力进行有效测量.在
政府决策领域, 对注意力的测量一般都是通过政策文本内容分析来完成的, 即通过对政策文本内容的
基本统计描述来展示政治注意力在政策议题分配上的基本占比及变化情况 [ １１ ] .政策文本量化分析
是政策科学领域新兴的研究方法, 它以政策文本的内容和属性为研究对象, 可以精确地、 定量地、 可视
化地描述和呈现政策变迁过程 [ １２ ] , 弥补了定性研究的主观性和不确定性, 为开展政策分析提供了新
的科学方法.在本研究中, 主要通过对决策者的注意力在特定时期农业政策文本中分布情况进行量
化描述与分析, 进而考察农业政策变迁的逻辑规律.
１． 农业政策变迁分析的文本选择与总体趋势
对农业政策文本的选取主要来源于: 中共中央党史文献研究院成果总库中的« 建国以来重要文献
选编»、 国务院政策文件库以及中华人民共和国农业农村部( 包括原农业部) 官方网站, 并以“ 北大法
宝” 作为补充.鉴于资料收集的可及性、 有限性和可操作性, 对农业政策文本的选择遵循以下原则: 主
要选取党中央、 国务院及其各部委发布的与农业直接相关的代表性政策; 政策文本内容与农业问题高

度相关, 稍带提及的不予采用; 时间跨度为 １９４９ 年 １０ 月 １ 日至 ２０２０ 年 １２ 月 ３１ 日.经过人工筛选、
剔除后, 共获取农业政策文本 ６６９ 份.经统计分析发现, 农业政策文本数量的时间分布总体上呈波动
上升趋势, 表明党和国家对农业问题越来越重视( 如图 ２ ).结合新中国成立以来的政治发展周期变
化规律, 农业政策变迁必然受到不同时期党和国家施政理念与现实发展需求的深刻影响.改革开放
前的 ３０ 年, 农业政策变化服务于计划经济体制下的国家发展任务需求和工作布局; 改革开放以来至

２１ 世纪初, 对“ 三农” 改革影响最大的事件莫过于家庭联产承包责任制和市场经济体制的探索与确
立, 农业政策的发展变化也与此紧密相关; 十六大以来, 随着科学发展观的提出, 农业发展重心是要解
决农民负担过重与城乡协调发展问题; 十八大以来, 随着国家治理现代化命题的提出, 农业发展需要
在乡村治理现代化与乡村振兴的话语情境下再出发.依据这一历史发展脉络来观察, 农业政策发文