Page 115 - 《华中农业大学学报（社会科学版）》2021年第4期

第 ４ 期 李 青 等: 中国农业政策变迁的注意力分布及其逻辑阐释 １ ０ ９

本量化研究方法, 对新中国成立以来国家层面颁布的农业政策文本进行量化分析, 探究其注意力分

布、 特征及变迁逻辑.
一、 农业政策变迁的注意力模型

在政治学和公共管理研究中, 注意力被看作是一种稀缺的决策资源, 是政策活动主体的精神活动
在公共政策上的集中程度 [ ６ ] .有限理性决策学派认为, 基于有限理性的决策者不可能对输入的所有
信息都能进行处理, 面对众多纷繁复杂的社会问题, 决策者有限的注意力, 决定了那些只有得到决策

者关注的社会问题, 才能进入政策议程 [ ７ ] .正如美国著名政治学家 Br y an 教授所认为的, 在个人层
面, 注意力起着向主题分配处理能力的作用 [ ８ ] .也就是说, 决策者在庞大的信息输入过程中不可能均
衡分配注意力, 输入的信息只有被决策者注意到才有可能引起政府的回应, 进而被纳入决策范围.以此
为认知基础, 注意力深刻影响着政策变迁的过程, 常常被政治学家们用来为回溯政策变迁提供经验
证据.
基于注意力分布的政策变迁受到多方面复杂因素的影响, 其中最为关键的就是政策情境及政策
主体的行为选择, 或者说, 政策变迁就是在政策情境、 政策注意力和政策行为选择三个因素相互作用
的情况下发生的.关于上述因素之间的因果机制, William 以西蒙的组织决策分析为知识基础, 通过
研究企业管理组织的注意力问题给出了较好的回答.他认为, 解释企业行为就是解释企业决策者如
何分配和调节注意力, 这一观点基于以下三个相互关联的层面:( １ ) 决策者的行为选择取决于决策者
注意力所聚焦的议题和答案( 注意力的聚焦);( ２ ) 决策者关注的议题和答案及其行为选择, 取决于决
策者所处的特定背景和位置( 定位注意力);( ３ ) 决策者所处的特定背景和位置及其行为选择, 取决于
企业的规章、 资源和社会关系如何规范与控制议题、 答案与决策者注意力在具体活动、 沟通和程序中
的分布和分配( 注意力的结构性分布) .根据 William 对注意力分配如何影响组织决策行为的论证
[ ９ ]
可知, 注意力分布是连接具体政策情境与政策行为选择的中间变量.由此, 构建出一个政策变迁的注
意力模型( 如图 １ ), 具体的推演逻辑如下:

图 １ 政策变迁的注意力模型

首先, 基于政策情境的政策理念形塑.任何领域的政策制定都离不开特定的政策情境, 党和国家
的重大政策制定与变迁更是与特定历史时期国家发展战略的具体情境紧密关联.情境理论认为, 情
境化能够加强现有理论, 改进其精确度, 以及提升其预测能力; 深入情境化尤其能发展出有效的理论
来解释新情境中的独特现象 [ １０ ] .在政策变迁中, 每一个时期的具体政策都是情境化的政策, 或者说,
政策情景化是分析长时段政策变迁的重要前提.当然, 政策情境又是一个复杂的系统, 它包括诸如体
制内的科层规则、 官僚利益、 体制外压力、 时代环境等多重因素的组合.在政策情境的作用下, 决策主
体的“ 精神活动” 往往不是自主选择的, 而是受具体的政策情境影响.正是在具体的政策情境中, 决策
者才能完成对具体政策问题的认知, 进而形塑决策者乃至政策利益攸关方的政策理念, 并影响政策行
为选择的发展方向.
其次, 结合政策注意力分布的政策议题聚焦.政策理念是政策主体关于公共政策主张及预达到
目标的一种相对稳定的主观认知与偏好.当政策方案被制定以后, 它直接体现在政策文本当中.政
策议程研究者认为, 真实政治选择中的变化往往表现为固定的偏好, 变化的注意力 [ ８ ] , 这在很大程度