Page 31 - 《华中农业大学学报（社会科学版）》2020年第4期

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华中农业大学学报( 社会科学版) ( 总 １４８ 期)
基层政府需要动员民众参与或征用土地和房屋等推进公益项目, 也要在经营项目中满足民众的
生计和发展诉求.政府行为的多重意义远非强调政府追求经济增长和官员晋升等收益最大化的观点
所能涵盖 [ ２１ ] .如在“ 污染搬迁” 的动员过程中, 政府始终将“ 污染搬迁” 标榜为“ 民生工程”, 以“ 改善居
民周边环境, 提高居民生活质量” 的公益名义动员村民搬迁.同时, 镇政府承诺村庄搬迁后, 宅基地复
垦为耕地后仍归村委会集体所有, 但镇政府积极推动村委会在宅基地复垦后租给企业, 并将其视为充
实村集体经济的“ 康庄大道”.在镇政府的认知中,“ 农民住上楼了, 不愿意种地了, 村集体可以流转给
企业, 收入用于村集体经济, 农民收入有保障”.在 Z 镇“ 污染搬迁” 的事例中, 尽管政府的行为动机
内含谋利型因素如搞活镇域经济、“ 造亮点” 以谋求政绩等, 但基层政府同时必须向民众展现出公益姿
态, 回应民众的环境利益诉求, 基层政府的公益逻辑既包含服务人民的价值性考虑, 也包含防止群众
环境利益问题演化为社会稳定问题的目的性考虑.
总体而言, 基层政府不仅要以完成环境治理任务为中心政治工作, 而且还要考虑基层政府的内在
资源约束.在组织环境倾向于高强度环境问责的政治氛围中, 避责在基层政府中的地位凸显.基层
政府也需要回应群众的环境权益诉求, 避免造成政府和社会关系的紧张.基层政府的环境治理并非

受制于单一的组织逻辑, 而是处于多重组织逻辑的复合运作之中.
三、 拼凑策略与目标嵌套: 基层政府环境治理的行为分析

基层政府的环境治理作为复杂的治理活动并非单一的组织过程可以完成, 而是要同时兼顾考虑
政府内部的各种组织逻辑.基层政府的环境治理往往嵌入至多重组织逻辑的复合作用之中.“ 复合”
意味着多重组织逻辑共时性地作用于基层政府的环境治理过程.资源约束、 完成任务、 避责和公益逻
辑始终处于相互作用之中, 其中完成任务是核心逻辑, 资源约束、 避责和公益逻辑是完成任务逻辑的
派生逻辑, 基层政府不仅要以完成环境治理任务为首位, 还需要其协调与其他治理任务的关系, 而且
要综合考虑资源约束、 避责和回应公共利益的要求, 基层政府的环境治理同时受制于多重组织逻辑作
用的影响.
复合机制运作使基层政府的环境治理总体呈现为权变运作的状态, 本研究将基层政府环境治理
的权变运作状态概括为“ 拼凑策略” 和“ 目标嵌套” 两种具体类型: 一是“ 拼凑策略”.“ 拼凑策略” 是指
凑合利用手边资源来解决新问题的即刻行为, 是组织应对外界环境变化的方法 [ ２２ ] .“ 拼凑策略” 应用
于以下情境: 一是拼凑应用组织环境变化的情境下.只有在组织环境变化的情境下才凸显出拼凑策
略这一即刻行为的必要性.二是“ 拼凑策略” 适用于资源相对匮乏的组织中.资源相对匮乏的组织为
实现任务目标则拼凑使用手边资源.林德布罗姆用“ 拼凑应对” 来形容政府官员临时拼凑、 关注短期
目标和摸索调整的行为特征, 其不同于按部就班和有条不紊的理性决策行为模式 [ ２３ ] , 其中时间压力
是理解拼凑应对过程的重要维度 [ ２４ ] .基层政府的环境治理同样具有被动应付、 短期性和摸索调整等
特征.“ 拼凑” 侧重说明基层政府环境治理的策略导向; 二是“ 目标嵌套”.“ 目标嵌套” 是基层政府将
多重政策目标嵌套进单一的治理活动上, 是多政策目标组合治理的一种施政状态.从基层政府的环
境治理领域来看, 受制于多重委托代理任务冲突的限制, 基层政府的环境治理决策要同时嵌套多种政
策任务目标, 以实现“ 以点代面”.“ 目标嵌套” 说明的是基层政府环境治理的结果导向.
具体而言, 多重组织逻辑作用于基层政府环境治理行为的路径机制表现为: 完成任务逻辑是核心
逻辑, 任何组织行为都是满足完成任务而衍生的, 完成任务逻辑包含两个基本方面———任务完成的刚
性时间约束和多重委托代理任务的冲突.一是任务完成的刚性时间约束是基层政府环境治理采取
“ 拼凑策略” 的压力条件, 而资源约束构成基层政府环境治理采取“ 拼凑策略” 的直接动机.在环保督
察背景下, 基层政府环境治理的“ 共谋” 结构被规制, 环境治理面临任务完成的刚性时间约束.同时,
基层政府往往面对资源匮乏的困境, 基层政府为实现政治任务不得不拼凑使用一切可能搜寻到的资
源.如 Z 镇政府为完成“ 污染搬迁” 的环保督察整改任务, 充分拼凑手边资源, 将“ 污染搬迁” 挂靠项
目资源以争取国家补贴、 引入地产公司吸纳市场资源和调动企业进行资金筹集等缓和资源约束的限
制.“ 拼凑策略” 显示出基层政府环境治理的被动性、 短期性和摸索调整等特征.二是为弥合多重委