Page 30 - 《华中农业大学学报（社会科学版）》2022年第5期

第5 期 吴高辉 等：接续推进乡村振兴中的社会政策发展路径与动力机制 25

综合参与的大扶贫格局。《纲要（2001―2010）》中指出扶贫开发的重点对象是尚未解决温饱问题和初
步解决温饱问题的贫困人口；在扶贫政策方面，形成了整村推进为主体、以产业化扶贫和“雨露计划”
为两翼的“一体两翼”扶贫战略。在这样的战略指导下，多项惠农政策出台。根据 L 县的调研资料可
知 ，主要有四个方面政策逐步出台：（1）农村税费改革。2006 年以后国家取消农业税直接缓解了贫
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困地区的减贫压力。（2）农村义务教育两免一补政策。从 2001年到 2007年逐步向全国农村义务教育
阶段学生铺开的免除学杂费政策，大大降低了农村贫困家庭的教育负担，增加了贫困家庭子女的受
教育机会。（3）新型农村合作医疗政策与贫困人口医疗救助政策。自 2003年到 2007年逐步建立了新
型农村合作医疗制度，自 2004 年起民政部门对“五保户”、特困户、重点优抚对象等实行医疗救助政
策。（4）农村低保政策。2007年起建立了农村最低生活保障制度，2008年起进一步提高了低保补助水
平，这项政策的完善为从根本上消除生存型贫困，尤其是为丧失劳动能力的绝对贫困户提供了脱贫
机会。值得重点注意的是，2008 年 10 月中国共产党十七届三中全会提出要实行新的扶贫标准，对低
收入人口全面实施扶贫政策，中国的扶贫事业从此进入了专项开发扶贫与社会保障扶贫相结合的两
轮驱动新阶段。
2011 年至今，大扶贫格局进一步完善，“精准扶贫、精准脱贫”的“脱贫攻坚、决胜全面小康”战略
话语形成。2011 年国家发布了《中国农村扶贫开发纲要（2011―2020 年）》，以下简称《纲要（2011―
2020）》，对这个阶段的扶贫任务做出了新的定位和安排。其次，2013 年以来习近平总书记提出并大
力实施“精准扶贫”。L县的扶贫资料汇编显示 ，该阶段扶贫任务呈现了显著的变化：（1）扶贫工作定
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位上，由以解决温饱为主要任务全面转向了“巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展
能力与缩小发展差距”的新阶段；（2）扶贫主战场上，在国家级贫困县为主要对象的基础上进一步突
出 11个特殊连片困难地区和 3个实施特殊政策的地区；（3）扶贫目标上，由以温饱为目标调整为绝对
贫困线与“两不愁三保障”相结合的综合性脱贫目标；（4）扶贫方式上，由强调扶贫开发到将扶贫开发
与农村社会保障相衔接，将社会保障政策纳入脱贫攻坚的战略任务中。该阶段扶贫任务与政策表
明，在“脱贫攻坚、决胜全面小康”的战略话语中，扶贫政策与社会保障政策由上一阶段的两轮驱动局
面进一步深化为融合式发展的局面。其中，以农村社会保障为核心的社会政策体系不仅成为解决绝

对贫困的兜底手段，而且以“两不愁三保障”为核心的社会政策项目成为脱贫攻坚的重大目标。
综上可知，进入 21世纪后乡村社会政策才逐渐和开发式扶贫结合起来，而直到 2013年党建扶贫
大格局形成以来才实质上被吸纳进扶贫政策体系。具体而言，主要运用了三大机制：（1）“脱贫攻坚、
全面小康”的话语宣传机制。在“脱贫攻坚、全面小康”的战略话语下，扶贫目标不再定位于解决温饱
而是在巩固温饱的基础上实现全面脱贫与全面小康，于是乡村社会政策的兜底保障作用被充分运用
起来。（2）扶贫目标多元化产生的资源整合机制。由以温饱为标准调整为绝对贫困线与“两不愁三保
障”相结合的整体性脱贫标准充分发挥了乡村社会政策的全方位作用。（3）扶贫任务政治化的权威推
动机制。“五级书记抓扶贫”逐步转向“五级书记抓乡村振兴”的权威推动机制，促进了扶贫与农村社
会政策建设衔接的任务，为稳固脱贫攻坚与接续乡村振兴奠定了长效机制。
3.G省L县党建扶贫中的社会政策发展路径与内在动力
首先，“脱贫攻坚、全面小康”的话语宣传路径提供了社会政策发展的思想动力。L 县参与“脱贫
攻坚”的领导访谈录显示：扶贫的战略话语从“解决温饱问题”等单一、低层次目标转变为“脱贫攻坚、
全面小康”等多元、中高层次目标转变。在这样的话语宣传下，以保障公民福祉与生活尊严为主旨的
社会政策被充分调动起来。典型的如“两不愁三保障”的脱贫目标就充分地将公民基本生存需要
（“不愁吃”“不愁穿”）和社会发展需要（“义务教育”“基本医疗”“住房安全”）整合起来，并以群众易
于理解和接受的话语（如“脱贫攻坚”“全面小康”）加以宣传和贯彻。在这样的路径下，农村社会保障

① 资料来源于《L县扶贫开发成效报告2000~2010年汇册》。
② 资料来源于《L县扶贫开发成效报告2011~2020年汇册》。