Page 33 - 《华中农业大学学报（社会科学版）》2022年第5期

28 华中农业大学学报（社会科学版） （总161 期）

乡村振兴”的话语与实践中，如何发挥党建引领来完善乡村社会政策有关保障对象不全、范围不足以
及社会政策治理水平不高等问题。其一，乡村弱势群体如农村老年人、残疾人、留守妇女、留守儿童
以及孤儿等的社会福利服务以及发展困难的流动人口的可持续社会保障问题都将成为乡村振兴所
要面临的显性问题。其二，有相当一部分的脱贫群众是依靠各种基本生活补助和社会救助政策补贴
而得以摆脱“物质贫困”，而如何满足他们的社会文化生活需要，增加社会融入和心理调适能力成为
更加复杂和个性化的挑战。其三，相较于党建扶贫而言，乡村社会政策的治理过程与任务更加细分、

更加个性化、更难量化。例如，针对失能、半失能老年人的服务体系，既需要整合县级福利中心和养
护院、乡镇敬老院和卫生院、村级幸福大院等集中养老机构 ，又需要连接医院、卫生院以及护工、社
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工等康复资源，还需要就助餐、助浴、康复护理、日间照料等具体的照顾服务开展培训和认证。当然，
也需要对整个社会服务体系进行有效建设和监管。
“长期贫困研究中心”（chronic poverty research centre，CPRC）的研究表明 ，“零绝对贫困”之路
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意味着实现三大政策目标：（1）消除绝对贫困，维持脱贫成果；（2）改善相对贫困，防止返贫；（3）消弭
贫困化。十九大报告指出，2020 年在现有标准确保贫困人口脱贫之后将重点加强城乡一体化、覆盖
全民、多层次可持续的社会保障体系；十九届四中全会、五中全会对此做了进一步强调。鉴于此，本
文认为，通过政治任务实现的党建扶贫实践实则打通了城乡二元分割的社会保障体系的建设通道，
奠定了城乡基本公共服务均等化的路径。
首先，脱贫攻坚过程完善了农村的社会保障体系，为实现城乡基本公共服务一体化打下了结构
性基础。当前农村的贫困户脱贫是在消除绝对贫困的基础上增加了诸多社会政策的要求，例如 G 省
的贫困户脱贫标准“八有一超 ”、国家的脱贫标准包含了“两不愁、三保障”。而贫困村的脱贫则在
②
①
确保减贫效率的基础上添加了诸多社会政策内容与基本公共服务项目，如 G 省的贫困村脱帽的“十
一有一低于标准 ”。相对于城镇集中、完善的基本公共服务体系而言，农村的基本公共服务比较缺
③
乏、比较分散。脱贫攻坚行动逐步地为贫困村以及贫困地区补充了大量的基本公共服务项目，形成
了初具规模的公共服务体系。尽管在个体层面，这一体系是以贫困户为目标对象而建立的；但是在
村级以及更高的建制范围内则起到了减缓地区差异和构建基本公共服务架构的作用。
其次，贫困的动态变化与城乡非正规经济将会改变城乡贫困类型及其分布，导向城乡一体化的
社会保障体系建设需要。一方面，贫困人口本身的动态变化和贫困线的调整都会导致一定数量的绝
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对贫困人口的存在，而且只要社会保障做不到较高水平的全覆盖，绝对贫困也会长期存在 。生活在
绝对贫困线上下的人口即使脱离贫困线也可能返贫，而原本非贫困的普通户则可能会落进贫困线
（即“贫困化”现象）。为了消除贫困化，需要构架以社会救助为基础的，融合教育政策、就业、妇女与
儿童赋权以及社区建设等一体化的综合社会政策体系 。另一方面，从农村流动到城市的农民工以
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及其他打工群体等形成的非正规经济体系既不能获得扶贫帮扶，也无法完整享受城市的社会保障。
外出打工确实可以增加家庭收入，但是流动到城市后由于高消费以及社会保障、基本公共服务的缺
乏而容易沦为城市贫困人口。对于这一类由于城乡流动而造成的“工作贫困”人群，尚未引起各方
面的重视，如何保障他们的福利权益不仅是新时代的分配正义诉求，也是对平等理念的挑战 。但
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肯定的是，他们是社会保障所未覆盖或覆盖不全面的人群、也是需要分享城镇基本公共服务的

人群。
最后，以城乡社会保障体系一体化为基础推进城乡基本公共服务均等化水平，从而实现城乡相

① “八有”即有稳固住房，有饮用水，有电用，有路通自然村，有义务教育保障，有医疗保障，有电视看，有收入来源或最低生活保障；
“一超”：家庭人均纯收入超过国家扶贫标准。
② “两不愁”即不愁吃、不愁穿，“三保障”即义务教育、基本医疗、住房安全有保障。
③ “十一有”即有村级硬化路、有 95%以上农户解决饮水问题、有95%以 上农户有稳固住房、有 95%以上农户用上电、有村级公共
服务设施、所有自然村屯通广播电视、贫困村通有网络宽带、95% 以上贫困户有医疗保障、贫困村有集体经济收入、有特色产业、
有好班子；一低于，即贫困村贫困发生率低于3%。