Page 29 - 《华中农业大学学报（社会科学版）》2022年第5期

24 华中农业大学学报（社会科学版） （总161 期）

二、案例分析过程：西部 G 省以及 L 县党建扶贫实践历程的历史制度

分析

下面将运用历史制度分析方法，在以 G 省的扶贫实践历程为案例呈现党建扶贫实践的形成过程

的基础上，重点以 G省国家贫困县、连片特困区贫困县 L为案例呈现 L县的扶贫政策与社会政策间关
系的演变过程，并由此总结脱贫攻坚中的社会政策发展路径与内在动力。从案例来源来看，一是参
与观察与访谈所得，二是已有研究、政府内部讲话、党政文件以及会议记录等。从调研过程来看，笔
者自2017年4月至2018年11月期间进驻G省L县调研，期间多次参加全省的党建扶贫经验交流会与
督查整改活动，获取了大量的政府文件与领导讲话。自2020年6月起，笔者再次进驻L县的D镇开展
为期 3个月的驻村调研；在此期间与扶贫工作队“同吃同住”、积极参与 D 镇与 M 村的各种活动，进一
步获得了大量一手访谈材料。
1.G省党建扶贫实践的形成：从地方性经验到全国性政策
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第一阶段：1986―1993年，党建扶贫的策略形成 。第二阶段：1994―2000年，将基层组织建设与
扶贫开发相结合的阶段。1994 年 4 月国务院发布了《国家八七扶贫攻坚计划》，而 G 省进一步将“党
建+扶贫”的制度安排作为“八七攻坚”的重要机制 。第三阶段：2001―2012 年，党建扶贫的工作机
①
制形成阶段。2011 年国务院颁发了《中国农村扶贫开发纲要（2011―2020）年》，该文件强调“把扶贫
开发与基层组织建设有机结合起来”。第四阶段：2013年至今，强调政治站位以有效发挥党的领导作
用与综合施策的党建扶贫大格局。2015 年 4 月中组部等联合发文《关于做好选派机关优秀干部到村
任第一书记工作的通知》（组通字〔2015〕24 号），要求“全覆盖”选派第一书记，开启了党建扶贫大格
局。总体来看，党建扶贫与之前的扶贫模式最大的不同体现在三个方面：（1）“以党建促扶贫”的宏观
体制，将党的宗旨融于贫困治理之中，充分凸显党建扶贫的政治高位；（2）“五级书记抓扶贫”的中观
领导系统，将自上而下的党组织贯通一体强化了党的领导与组织保障；（3）“第一书记”驻村的微观执
行制度，保证了党的组织资源、扶贫资源、价值理念与贫困村的对接。
2.L县扶贫政策吸纳社会政策的过程：分立式实践、两轮驱动到融合式发展

G 省 L 县大规模扶贫开发始于 1987 年，当时全县共有贫困村 128 个，贫困人口 21.8 万人。1994
年 3月，国家实施“八七扶贫攻坚”计划；到 2000年底，L县贫困村降至 56个，贫困人口降至 1.35万人，
共计解决 20.45万贫困人口的温饱问题，农民人均纯收入达到了 1354元，全县扶贫开发取得了阶段性
成效 。这一阶段的扶贫开发具有四大特征：（1）以县为单位，继续通过瞄准区域来瞄准贫困人口；
②
（2）以温饱为主要目标，首要在于解决吃饭问题，尚未采用“脱贫攻坚”的政策话语；（3）以开发式扶贫
为主要手段，重在对过去传统的分散救济式扶贫的改革和调整，强调以经济建设为中心，开发当地资
源、发展商品生产、增强自我发展能力；（4）城乡差距扩大，农村劳动力外流一方面促进了减贫步伐，
另一方面也导致农村空心化、增加了农村内部减贫难度。总体来看，在这个阶段，政府主导的全国性
开发式扶贫体系得以建立；国家对贫困问题的关注逐步深化，由主要关注绝对贫困人口的温饱问题
向关注生存环境、教育医疗卫生以及发展能力等方面逐渐延伸。这一阶段农村的社会保障制度尚未
真正建立 ，而且有限的以社会救助为主的社会政策项目并没有被纳入扶贫开发政策范围。因此，此
[35]
前阶段的扶贫政策与社会政策处于分立式实践的局面。
进入 21 世纪，虽然贫困人口大量减少，但是农村贫困人群特征发生了变化：贫困群体分散、部分
极端贫困人口贫困性质发生了变化、贫困人口的返贫率高。在这样的大背景下，2001 年 5 月，国家召
开中央扶贫工作会议，颁布了《中国农村扶贫开发纲要（2001―2010 年）》（以下简称《纲要（2001―
2010）》），在继续坚持开发式扶贫的同时，政府出台了多项农村社会政策，形成了一个多部门、多政策

① 根据学术伦理要求，本文的文件、材料均获得调研对象许可，涉及的文件或个人身份信息均以字母代替或作匿名处理。
② 资料来源于《L县扶贫开发成效报告1987~2000年汇册》。