Page 19 - 《华中农业大学学报（社会科学版）》2020年第1期

华中农业大学学报( 社会科学版) ( 总 １４５ 期)
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四、 提升牧区草场“ 三权分置” 制度绩效: 以三权边界明晰化为改革重点

牧区草场实行“ 三权分置” 制度, 相比两权关系下的草场制度, 在政策设计上具有理论上和宏观层
面的整体性制度绩效.它重构了经济主体利益关系, 有利于发挥资本作用, 形成新的激励与约束机
制, 带动信息、 技术、 资金、 人才等一切现代生产要素向牧区流入; 有利于激活草场要素功能, 打破封闭
的牧业生产, 建立现代化多元的生产经营模式, 使之具备草场管理、 维护和抵御自然风险与市场风险
的能力; 有利于实现小牧户与大市场的有效衔接, 最终实现现代化大牧业生产经营和牧区整体脱贫
致富.
然而,“ 三权分置” 是个方向性的政策, 并未给出具体的改革路径和改革步骤, 在实践中, 由于现实
条件的限制, 制度绩效往往难以达到预期.因而需要在各个实施阶段明确其关键问题所在, 确立推进
改革的重点, 并进一步细化政策的落实步骤, 以保证其不违背“ 三权分置” 内涵、 不偏离“ 三权分置” 目

标, 在改革实践中有效提升“ 三权分置” 的制度绩效.
调研发现, 自 ２０１４ 年中央一号文件提出“ 三权分置” 政策构想以来, 我国牧区“ 三权分置” 改革进
入了以政策承接为特点的启动阶段.各牧区政府以宣传草场“ 三权分置” 政策为起点, 逐步放开草场
经营权, 实行经营权流转试点工作并随后全面推行.前期的实践已初见成效, 改革激发了牧区各村的
草场流转和畜牧业生产经营的活力, 以至牧区新型经营主体数量不断增加, 村集体向社会寻求合作机
会、 引入社会资本的积极性有较大提高.但同时也存在一些亟需解决的新问题, 应该说, 改革进入了

攻坚克难的新阶段.由于“ 三权分置” 制度安排下生产关系与社会关系复杂多元, 所有权、 承包权、 经
营权三权边界模糊成为各主体利益冲突增大、 阻碍制度绩效提升和改革目标实现的关键问题.因而,
深化改革必须以明晰三权边界作为现阶段改革重点.
１． 明晰承包权与经营权边界, 减缓牧民与资本所有者之间的利益冲突
承包权与经营权权能边界不清, 往往导致其主体行为越位, 使得经营权难以从承包权中分离出来
或者经营权对承包权的侵害, 进而难以实现“ 三权分置” 改革与稳定两个目标.
“ 三权分置” 制度下, 资本所有者的出现和草场流转自愿, 使得牧区呈现三种生产关系: I． 自负盈
亏的家庭经营小生产下的简单生产关系; II． 草场流转后社会资本独立生产经营下的新型生产关系;
III． 牧民将草场流转给社会资本且受雇于社会资本时的复杂生产关系.生产关系的多元化使得牧民
与资本所有者的关系复杂, 不仅存在上述第II种生产关系下的契约关系、 利益分配关系、 草场维护关
系, 还存在第III种生产关系下的雇佣关系.承包权与经营权的边界不清会导致这些复杂关系下的
两主体利益冲突.

承包权与经营权边界不清导致利益分配不合理.草场流转给资本所有者后, 在第 II种和第 III
种生产关系下存在两种不同的利益分配: 不存在雇佣关系时的利益分配与存在雇佣关系时的利益分
配.相比于第I种生产关系下牧民自身投入生产资料和劳动而获取实物收益和货币收益的利益分
配, 这两种新的利益分配更加复杂.第II种生产关系下, 受雇于社会资本的牧业工人进行直接生产、
职业经理人( 也可能有社会资本直接承担经营管理、 提供技术等脑力劳动) 参与生产, 所有提供简单劳
动和复杂劳动的牧业劳动者创造了全部的剩余价值, 这些剩余价值在交换得以实现以后转化为三个
部分: 转化为利润由社会资本所有者占有、 转化为地租由牧民占有, 资本所有者和牧民不从事生产经
营活动, 但是资本所有者凭借对草场的经营权获得利润, 牧民凭借对草场的承包权获得地租, 牧业工
人获取劳动力价值的补偿.经营权与承包权边界不清, 使得剩余价值归资本所有者所有与归牧民所
有的比例不明确, 且二者此消彼长, 通常地租过低且固定, 矛盾冲突凸显.在第III种生产关系下, 牧
民受雇于社会资本, 作为牧业工人从事畜牧业生产.此时剩余价值由牧民和其他牧业工人创造, 转化
为资本所有者的利润、 牧民的地租.牧民所获得的地租有了正当性, 不是凭借承包权而获得的对他人
劳动的占有, 而是对自己所创造的价值的合理占有, 而且为资本所有者创造了价值.牧民参与了直接