Page 32 - 《华中农业大学学报（社会科学版）》2020年第4期

第 ４ 期 张明皓: 环保督察背景下基层政府的环境治理逻辑 ２ ７

托代理任务冲突, 基层政府在完成环境治理的基础上同时嵌套多重任务目标,“ 目标嵌套” 表征的是多
目标组合治理的状态.如 Z 镇政府在满足环境治理任务要求的同时会嵌套多重治理目标, 作为环境
治理任务的“ 污染搬迁” 叠加了发展镇域经济、 提升城镇化率、 精准脱贫和维护社会稳定等诸多任务目
标, 同时也兼顾考虑躲避责任和回应民众诉求.“ 目标嵌套” 从表面上看是基层政府依托环境治理的
契机实现多重任务目标, 但多重任务目标的叠加和竞争则使基层政府环境治理的实质目标发生偏移.
如 Z 镇“ 污染搬迁” 的实质目标是将农民搬离污染区, 保障农民的环境权益.但多重任务目标的叠加
已使“ 污染搬迁” 模糊了本来面目.在“ 污染搬迁” 方案的设计中, 处于污染区的农民不仅要补相当高
额的差价才能住上安置房, 而且要同时放弃村中的宅基地和耕地的权益, 村民认为政府的集中安置区
建设明显是“ 骗村民买楼”.在“ 污染搬迁” 的目标序列中, 除以“ 污染搬迁” 满足环保督察和上级政府
要求的环境治理任务外, 基层政府优先考虑的是以“ 污染搬迁” 推进城镇化、 实现精准脱贫以及维护社
会稳定等目标, 至于农民环境权益保障则在多重目标的竞争中被排挤到边缘的位置.总体而言,“ 拼
凑策略” 和“ 目标嵌套” 是多重组织机制复合运作的总体反映, 二者共同构成理解当前基层政府环境治
理逻辑的关键.结合“ 组织环境—组织逻辑—组织行为” 的分析思路, 可以总结出理解当前基层政府
环境治理的一般性分析框架( 见图 １ ):

图 １ 多重组织逻辑下基层政府环境治理的行为分析
综上所述, 多重组织逻辑下的基层政府环境治理的行为分析包括三个方面: 一是组织环境的变
化.经历组织内外环境的调整, 环境治理成为基层政府的中心政治任务, 环境治理已经构成基层政府
倾注高度注意力的强治理事项.二是组织逻辑的互相作用.基层政府的环境治理处于多重组织逻辑
的互动之中.其中完成任务逻辑是核心逻辑, 而资源约束逻辑、 避责逻辑和公益逻辑则是完成任务逻
辑的派生逻辑.基层政府不仅要以完成环境治理任务为底线, 还需要协调与其他治理任务的关系, 而
且要综合考虑资源约束、 避责和回应公共利益的要求, 基层政府同时受制于完成任务逻辑、 资源约束
逻辑、 避责逻辑和公益逻辑复合作用的影响.三是组织行为的特征.在组织环境变化和多重组织逻
辑的作用下, 基层政府既要在策略上以“ 拼凑策略” 突破环境治理资源约束的瓶颈, 又要在环境治理结
果中嵌套多重任务目标.“ 拼凑策略” 和“ 目标嵌套” 体现出基层政府环境治理的被动性、 摸索性和权
变性.

四、 结论与讨论

本文在环保督察的背景下深入分析了基层政府环境治理的逻辑.作为“ 高位权力” 环保督察通过
集权式的运动式治理和高频率的群众动员深刻改变了基层政府的内外组织环境, 基层政府环境治理
的“ 共谋” 结构被规制, 环境治理上升为基层政府的中心政治任务.本文结合山东省 Z 镇“ 污染搬迁”
的事例论证基层政府的环境治理须同时嵌入完成任务逻辑、 资源约束逻辑、 避责逻辑和公益逻辑的复
合作用之中, 而多重组织逻辑的复合作用直接形塑出“ 拼凑策略” 和“ 目标嵌套” 的基层政府环境治理
行为.“ 拼凑策略” 和“ 目标嵌套” 反映出基层政府环境治理的被动性、 摸索性和权变性等特征.总体