Page 43 - 《华中农业大学学报（社会科学版）》2022年第5期

华中农业大学学报（社会科学版），（总161期）2022（5）
Journal of Huazhong Agricultural University（Social Sciences Edition）

问责-避责关系新解：基于

“行动-制度-环境”框架

田先红

（华中师范大学 中国农村研究院/政治科学高等研究院，湖北 武汉 430079）

摘 要 问责与避责间的关系是责任政治研究的重要议题，其中，问责导致避责的机
制亟待探究。以 X 县早稻生产政策过程为例，基于“行动−制度−环境”的分析框架，探讨
上级问责与基层避责之间的关系机制。研究发现：基层干部避责行为是上级问责制度与基
层社会环境共同作用的结果，是作为责任者的基层干部面对上级问责压力和农民抗拒压力
的理性选择。为贯彻落实非粮化整治政策，上级通过责任分配、责任考核和督查问责制度，
给基层干部施加了巨大的早稻生产责任压力。而农民在长期的生产历史过程中已经形成
了以中稻种植模式为主导的、较为稳定的生产秩序，拒不执行早稻生产政策。承受双重压
力的基层干部只能采取责任兜底的属地化机制、利益交换的市场化机制和联合避责的科层
化机制来规避上级问责风险。作为行动者的基层干部运用自由裁量权，通过隐匿信息、集

体负债等方式，在一定程度上改变了既有的制度−环境，再造了基层治理结构。
关键词 问责；避责；风险；责任政治
中图分类号：C912 文献标识码：A 文章编号：1008⁃3456（2022）05⁃0038⁃11
DOI编码：10.13300/j.cnki.hnwkxb.2022.05.005

改革开放以来，伴随市场经济发展、工业化和城市化进程加快，农村劳动力转移加速，农村耕地
非粮化、非农化现象不断增多。在一些农村地区，土地抛荒现象也日益严峻。在此背景下，加大农村
耕地保护、确保国家粮食安全的必要性凸显。
近年来，新冠肺炎疫情的爆发及国际粮食市场的变化，进一步凸显了国家粮食安全工作的重要
性。党和国家对粮食生产高度重视，习近平总书记曾经多次强调“要把饭碗牢牢端在自己手里”，中
央就保护耕地、促进粮食生产作出重要部署。遏止耕地“非粮化”成为一项重要政策，该项政策对于
提高我国粮食产量、确保国家粮食安全具有重大意义。各地党委政府在保护耕地、保障国家粮食安
全方面做出了重大贡献。不过，在个别地区，非粮化政策出现执行偏差现象。笔者在 X 县调研发现，
地方政府在推进早稻生产政策的过程中，给下级施加了较大的考核、问责压力。一些基层干部为了
完成上级安排的早稻生产任务，规避问责风险，采取了兜底种植早稻等策略行为。这些地方尽管完
成了任务目标，但实际上耗费了大量的人力物力资源。
基层干部避责并非当下的新现象，也并非仅仅发生在早稻生产政策执行领域。近年来，国家加
大了对党员干部的监督力度，相关监督制度建设持续推进，反腐正风取得巨大成效，特别是基层干部
的行为、作风较之前得到较大改善。但在基层，仍然有一些干部存在着避责心态和行为，主动担当作
为不够 [1⁃2] 。尤其是在自媒体时代，基层干部更需要顾及自身行为的问责风险。在此背景下，基层干
部在决策和执行政策过程中更加关注如何规避问责风险。基层干部避责行为的形成原因和机制，需
要深入探讨。

收稿日期：2022⁃04⁃25
基金项目：国家社会科学基金项目“基层干部避责行为治理的制度化研究”（19BZZ072）。