Page 44 - 《华中农业大学学报（社会科学版）》2022年第5期

第5 期 田先红：问责－避责关系新解：基于“行动－制度－环境”框架 39

本文以 X 县的早稻生产政策执行过程为例，探讨基层政府规避问责风险的机制。具体研究问题
包括：基层干部在早稻生产政策执行过程中会出现避责行为的原因是什么，基层干部避责行为的机
制是什么等。

一、文献综述

在国外，避责政治已成为政治学、公共管理学界关注的热点话题。早在 20 世纪 80 年代，Weaver
指出 ，受选民“消极偏见”的影响，政治家的主要行为动机是避责而不是邀功。他还提出了官员避责
[3]
的主要策略，包括限制政策议程、重新定义问题、寻找替罪羊、踢皮球等等。避责政治研究的另一代
表人物 Hood 概括了三类避责策略，即表象策略、政策策略和机构策略 。Weaver 还探讨了官员避责
[4]
行为的成因，比如福利紧缩等 。但国外研究者主要将避责作为自变量，分析政府和官员避责行为产
[3]
生的效应 。
[5]
近年来，国内避责政治研究方兴未艾,尤其基层干部避责是众多研究者关注的热点话题。国内
学者大多将避责作为因变量，分析基层干部避责行为的形成原因和机制 。研究者从问责压力、理性
[5]
选择、心理驱动、风险社会等角度，对基层干部避责行为的生成展开了深入分析 [6⁃8] 。
问责与避责之间关系也是一个重要话题，一些学者对其展开了学理探讨。Hood对问责与避责之
间关系进行了系统地探究 ，他认为，问责与避责之间存在三种关系：中性的、消极的和积极的。所谓
[9]
中性的关系，就是官员避责行为并不会对问责产生影响；所谓消极的关系，就是官员避责行为削弱了
问责；所谓积极的关系，则是指官员避责行为促进了问责。Hood 为问责与避责之间关系建构了一个
理论框架，但他主要探讨的是官员避责对问责的影响。
一般而言，问责与避责被视为二元对立、零和博弈的关系。学者们认为，问责导致避责行为的出
现。问责越严苛，官员越有可能采取避责行为。当前基层干部避责行为的蔓延，与问责风险的增加
有着密切关联 [2,6] 。有学者指出，要超越问责与避责之间的对立格局，必须重新认识二者之间的关系
并在此基础上建立起相互链接的机制。“如果从回应性维度出发认识问责的话，问责就不仅仅是一个
负向的惩戒措施，而是隐含着问责者与被问责者之间的沟通、解释和谈判过程，问责与避责也就超越
了简单的二元对立” 。
[10]
在问责与避责关系上，问责如何导致避责是值得探讨的核心问题。已有研究大都认为，基层干
部避责的直接诱因在于上级的问责压力，政治问责的强化会导致基层干部避责行为蔓延。近年来，
基层干部避责行为的增多跟基层督查、问责制度的日益严苛有着密切关系。严厉的督查、问责，使得
基层干部的自主行政空间被压缩，不得不采用办事留痕、形式主义、推诿扯皮等方式来避责 [11⁃12] 。但
需要进一步追问的是，问责压力是如何导致基层干部避责的？其内在机制是什么？
对此，一些研究者从制度的角度提供了相应的解释。有研究者认为，政府治理中权责分立的制
度安排是导致基层避责行为日益增多的根源 。另有学者指出，随着中国法治化和制度化进程的加
[13]
快，已有的大量非正式或半正式的规则逐渐退出，但新生的制度与基层治理现实的不适应问题也日
益明显，再叠加强大的问责压力，形成制度紧缩，进而导致基层干部避责 。还有学者认为，属地管理
[14]
制度变迁导致基层权责关系变化，进而诱发了基层干部避责行为 。
[15]
上述研究为理解问责与避责之间关系提供了重要启发。然而，这些研究主要从规范角度分析了
问责与避责之间关系，其得出的相关认识主要局限于理念和逻辑推演层面。要深入理解二者之间关
系，不宜局限于理念层面的分析，而更应该从实证的角度、立足于具体的案例经验进行论证。特别是
在问责与避责行为之间的关联机制上面，还需要更为细致的实证分析。受研究方法所限，目前有关
问责所带来的责任风险与避责行为之间的关联分析还显得相对粗略。学者们往往认为问责或者严
厉的问责一定带来避责行为，但实际上二者之间的关系远为复杂。研究者从制度的视角为基层干部
避责提供了一些解释，但这些解释强调制度要素，而忽略了行动者的视角，未能揭示行动者与制度之