Page 45 - 《华中农业大学学报（社会科学版）》2022年第5期

40 华中农业大学学报（社会科学版） （总161 期）

间的互动关系，即行动者如何在既定的制度安排下进行避责，以及责任者的行动又是如何反作用于
制度。
本文基于“行动者−制度−环境”的角度来分析非粮化政策执行问题，探讨基层干部避责行为产

生的逻辑和机制。具体而言，本文探讨作为早稻生产政策执行的责任者——基层干部如何与政策环
境、制度互动，环境、制度和管理方法通过哪些机制影响行动者的行为，进而影响早稻生产政策执行
过程。同时，行动者的行为又如何改变着问责体系、政策执行的结构？笔者试图深入基层干部避责
行为产生的具体情境，分析基层干部与基层制度和环境之间的互动关系，以及行动者在整个避责体
系中的主观能动性。在此基础上，基于中国基层治理体制，发掘和总结基层政府避责行为的机制和
规律。
已有研究将导致基层官员背锅风险的制度因素操作化为绩效合法性逻辑和分权化执行结构，而
将环境因素操作化为基层官员所面对的资源紧张和不确定性 。这一操作方法为研究提供了启发，
[16]
但其操作方式显得过于宏观和一般化而难以展现基层社会实态。在本文中，制度因素被操作为跟责
任分配和问责紧密相关的一系列制度，而环境因素被操作为农民的生产秩序。避责是基层干部在既
定的基层制度因素和环境因素下做出的行为选择。

二、责任分配与问责压力的传导：早稻生产的制度结构

本文的案例材料来自笔者于 2021 年 4 月在 S 省 X 县 的田野调查。S 省是我国产粮大省，X 县地
①
处 S 省南部，隶属 A 市，当地为山区，耕地面积较少，素有“七山一水二分田”的说法，且不少耕地高低
起伏，不利于机械化操作，农作物以水稻、油菜为主。在 20 世纪八九十年代之前，在一些适宜种植双
季稻的地区，曾有农民种植双季稻。自 20世纪八九十年代市场经济、打工经济兴起后，农民外出务工
经商机会增多，农村劳动力转移速度加快。一方面，大量的青壮年农民外出务工，留守村庄的多为老
弱病残；另一方面，农民从事非农产业（比如经商、手工艺等）的机会大量增多。同时，粮食价格不高

且波动较大。相较而言，种田越来越不经济。因此，越来越多的农民要么不再种田，将土地流转给他
人，要么只选择种植一季中稻，那些靠近山边、光照条件较差的农田则被抛荒。
2019 年底新冠肺炎疫情爆发后，S 省于 2020 年初就早稻生产工作作出相关安排，要求全省各地
加强落实早稻生产工作。2020年，X县政府大力推进早稻生产工作。A市市委市政府、X县县委县政
府曾数次召开有关早稻生产工作的会议。2020年 4月，X县召开全县早稻生产工作会议，县委书记和
县长都在会上发表推进早稻生产工作的讲话。2020 年 5 月，A 市市委书记还曾亲自赴 X 县等地农村
视察早稻生产工作。早稻生产成为当地政府的中心工作，围绕这一中心工作，各级政府投入了大量
资源。
中心工作具有较强的政治性，属于地方政府必须完成的政治任务 。若未完成中心工作，地方领
[17]
导干部将面临问责风险。要完成中心工作，就必须确定和分配各级各部门的责任，并对其责任完成
情况进行考核评价。在早稻生产政策推行过程中，问责压力自上而下层层传递，其传递借助既有的
压力型体制来展开。
1.早稻生产责任的分配制度

上级确定某项工作任务指标数量，并将指标任务逐层分解给下级，这是压力型体制的基本特
[18]
征 ，指标任务分解的实质就是责任的分配。2020年，X县政府提出确保当年粮食播种面积不少于60
万亩的目标，实际完成 72.3万亩，被评为全省粮食生产先进集体。为完成早稻生产工作任务，地方政
府必须对任务指标进行分解。地方政府根据土地二轮延包确权的耕地面积数量向下逐级分配早稻
生产任务指标，乡镇（街道）则将指标任务分解到各个行政村，最终，村两委干部必须落实完成本村所

① 根据学术惯例，本文中所有地名和当事人名均为化名。