Page 46 - 《华中农业大学学报（社会科学版）》2022年第5期

第5 期 田先红：问责－避责关系新解：基于“行动－制度－环境”框架 41

分配的指标任务。
责任分配是行政体制落实责任的前提。早稻生产责任分配存在的问题在于，上级分配早稻生产
责任的依据与基层社会实际存在出入。上级是以土地二轮延包确权时的耕地面积作为基础数据来
分配早稻生产任务指标，而经过多年之后，由于征地、修路、建房等原因，农村耕地面积数量已经大大

减少。上级仍然按照之前的确权耕地面积数量给基层分配早稻生产任务指标，显然与基层社会实际
不符。以 Y乡为例，该乡之前确权的耕地面积为 19000多亩，而经乡里统计目前真正适合种植早稻的
耕地只有 6000多亩。2021年，上级给 Y 乡分配的早稻生产工作任务指标数量为 9710亩，超出可耕地
面积近3000亩。上级分配的指标任务超出了基层的能力，基层干部自然难以完成。
2.早稻生产责任的考核制度
早稻生产指标任务分解之后，随之而来的问题是如何落实工作责任。地方政府对下级的早稻生
产任务完成情况实施考核评价，指标任务考核就是将责任落实的过程。2020 年，X 县对各个乡镇富
民产业发展的年度工作考核中，明确列入了粮食（含早稻）生产工作内容，所占分值为 18 分（总分
100分）：
1）粮食播面完成情况：完成年初县下达早稻种植任务的计 4 分；完成中稻种植任务计 2

分；完成晚稻种植任务（含中稻早种+再生稻种植面积）计 4 分，否则酌情扣分。该项考核评
分以今年聘请第三方卫星照片分析核实面积计分。2）粮食产量完成情况：粮食产量比上年
粮食总产增产的计 3 分，否则酌情扣分。该项考核评分以统计部门认定的为准。3）耕地抛
荒整治台账建立情况：年初摸排辖区内耕地抛荒情况，并建立了耕地抛荒整治台账的计 2
分，否则酌情扣分。4）抛荒耕地整治情况：对照抛荒整治台帐，年内 100% 完成了抛荒整治
任务的，计3分；整治率每低0.1%，扣1分，扣完为此。

乡镇政府也对各个行政村的早稻生产工作实施考核。在 Y 乡，乡党委政府制定了针对乡干部、
村干部的早稻生产专项工作考核办法。该办法细分了各个行政村的早稻生产工作任务和网格化责
任区域。乡驻村干部和村干部被捆绑在一起，共同承担着早稻生产工作责任。该办法规定：1）驻村
干部按对应责任区域早稻生产任务完成比例得分；2）驻村班子成员得所驻村驻村干部得分的平均
分；3）后勤人员得全乡驻村干部得分的平均分。该考核办法在村干部、驻村干部、驻村班子成员（一
般为乡党政班子副职）和后勤人员之间建立起责任−利益连带关系。通过这一考核办法，全乡所有
乡村干部都被纳入早稻生产中心工作的责任网络之中。各村的早稻生产任务完成情况，直接关乎乡
村干部的绩效考核结果。如果未能完成早稻生产工作任务，村干部、驻村干部和驻村班子成员要扣
除1000元工资。
为了实时督促基层干部的早稻生产工作进度，基层政府还将早稻生产纳入月度考核指标体系之
中。在乡政府对各个村的百分制月度考核中，仅早稻生产一项所占分值就达 25 分，是所有考核内容
中分值最大的工作。此外，乡政府还对早稻生产各项工作进度提出了明确要求。具体如下：

4 月 4 日前早稻种子全部播种下田（5 分）；4 月 10 日前全部完成早稻直播（5 分）；加强早
稻秧苗田间管理（2分）；4月10日前全面完成大田翻耕（5分）；4月20日前全面完成早稻秧苗
抛（移）栽工作（5 分）；清理沟渠，确保春耕春播用水（2 分）；对照目标，健全早稻生产台
帐（1分）。

与周期相对较长的年度考核相比，月度考核周期短、动态性强。基层政府通过月度考核，实时介
入行政村的早稻生产工作推进过程中。它既有利于基层政府加强对各村早稻生产工作责任的督促
落实，又有利于实时跟踪各村早稻生产工作状况，及时发现和矫正工作中存在的问题。同时，每月通
报考核结果，还有助于各行政村比学赶超，形成“锦标赛” 竞争氛围。总之，通过专项工作考核和月
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度工作考核，早稻生产的工作责任得以逐级落实。工作责任对接到每一个乡镇、村庄和干部等治理