Page 49 - 《华中农业大学学报（社会科学版）》2022年第5期

44 华中农业大学学报（社会科学版） （总161 期）

种植一季中稻的亩产约为 1200~1400斤。换言之，种植一季中稻的亩产仅比种植双季稻的亩产少约
300斤，但是，种植双季稻的成本投入却比种植中稻高出一倍。因此，对于农民而言，种植双季稻显然
不经济。
由此，早稻生产政策目标与农民生产秩序之间存在冲突。早稻生产政策内含着两个目标：一是

确保粮食安全；二是提高粮食种植效率，政府希望提高粮食产量、通过提高耕地复种率来增加粮食产
量。但农民并没有增加粮食生产的内在动力，早稻生产政策与农民的种植传统、家计模式和家庭劳
动力配置之间都存在较大的矛盾。这种矛盾给早稻生产政策的推行带来了巨大阻力。
由于上级施加巨大的粮食生产问责压力，地方政府急于推进早稻生产工作。政策自上而下高压
传导，形成巨大的政策执行落地压力。基层政府试图通过免费耕田、免费提供秧苗、收回抛荒地、提
供保险补贴等措施动员农民种植早稻，但农民却对早稻生产政策产生排斥、抵触情绪。

“群众大部分抵制，群众还指着我们的鼻子骂，种什么早稻？去年（2020 年）就亏了，今年更
不好做（工作）了。（我们只能）上门一次，再上门一次……种早稻让群众不能得好处，不忍心这样
去弄，自己心里也没底气”。（访谈编码：20210427TJL）
基层政府同时面临着上级问责和农民抗拒的双重压力。无论是地方政府还是农民，都缺乏足够
的应对这一行政任务的缓冲空间。

四、“制度-环境”双重压力下的基层干部：避责行为的生成

已有研究者揭示了地方政府部门规避风险的三种机制，即采取“利益捆绑”的市场化机制、“有限
自治”和“扶持社会组织”的社会化机制以及“强化基层主导地位”的科层化机制。三种不同机制的实
施原则、合法性基础、协同程度、实施效果等不尽相同，呈现出不一样的特点 。受该研究启发，本文
[21]
也将基层干部在早稻生产政策中规避问责风险的机制进行分类。与该研究不同的是，本文总结的几
种避责机制主要针对来自上级的行政问责风险，而不包括市场和社会风险。既定的行政问责制度和
基层社会环境构成了责任者的行动结构，责任者只能在既定的制度和环境下采取行动。面对上级的

行政问责压力和农民的抵抗压力，作为责任者的基层干部主要采取以下机制来落实早稻生产政策，
规避被上级问责的风险。
首先，“责任兜底”机制。所谓责任兜底，“是指基层政府在回应中央政府推动的公共政策扩散过
程中，为了规避因对政策理解偏差而可能招致的风险，基层政府把有可能涉及的责任最大化，也即责
任的全部承担，再把它分解到具体的责任主体，以最终达到规避风险的效果” 。X 县早稻生产政策
[22]
推行过程中，也出现了类似“责任兜底”的避责行为。只是 X 县基层政府的“责任兜底”行为并非发生
在公共政策扩散过程中，而是形成于政策执行之中。为了完成上级安排的早稻生产任务指标，履行
工作责任，基层干部除了宣传早稻生产政策、劝说农民种植早稻之外，还免费为农民提供种子、秧苗
和土地翻耕服务。还有村干部为了完成上级下达的早稻生产任务，帮助农民在耕地上完成播种、插
秧的工序，以应对上级检查督查。
此外，为了完成早稻生产任务，村集体（以村级合作社名义）还负责兜底种植那些无人愿意种植
早稻的耕地。2020 年，当地刚开始执行早稻生产政策。由于不少土地常年抛荒，耕地上长满杂草和
杂树，村集体需要雇请挖机翻耕土地。当时挖机的市场价格为 170 元/小时，各个村集体投入了大量
资金用于翻耕土地。村集体种植的耕地多为劣质耕地，包括深泥田、冷水田和望天丘。这些耕地的
粮食产量本身就较低，有些不适合种植早稻的耕地甚至颗粒无收。再加上雇请机器、人力价格高昂，
需要大量成本投入。因此，当年村集体亏损非常普遍。

在 Y 乡、F 乡，各村因兜底完成早稻生产任务亏损额度普遍在 10 万元以上，部分村庄亏损甚
至高达 30多万元。村干部的工资也被垫付用来完成早稻生产任务。2020年，Y 乡 C 村集体投入