Page 50 - 《华中农业大学学报（社会科学版）》2022年第5期

第5 期 田先红：问责－避责关系新解：基于“行动－制度－环境”框架 45

42万元完成早稻生产任务，村集体兜底种植约 500亩，当年颗粒无收的耕地达 200多亩。最终销
售粮食获得7万多元，亏损约35万元，因早稻生产负债21万多元。

为弥补各村集体的财务窟窿，乡镇政府为村集体提供了一定数额的财政补贴。据了解，F乡为各
村早稻生产垫付的资金达 100 多万元。Y 乡为各村早稻生产垫付的资金则高达 200 多万元。由于乡
镇政府提供的补贴资金不足以弥补完成早稻生产任务带来的损失，不少村庄因此背负了新的债务。
为了给农民提供免费耕田服务，F 乡政府还斥资购买了 7 台耕地拖拉机。乡政府每台补贴 2 万元，其
余资金通过国家补贴和村级合作社筹集。为了完成早稻生产工作任务，各乡镇政府也背负巨大资金

压力。
“责任兜底”意味着基层政府希望通过扩大责任的范围，把责任模糊化，以达到规避上级问责风
险的效果 。“责任兜底”看似不回避责任，但实际上是一种变异的避责行为。面对强大的上级问责压
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力而农民又拒绝种植早稻的情况下，基层干部只能兜底种植早稻。可以说，责任兜底是基层干部承
受双重压力下的无奈选择。
其次，政商互惠机制。研究者指出，通过利益捆绑的市场化机制是基层政府规避风险的重要途
径 。在早稻生产政策执行过程中，基层政府运用政商（政府与农地承包大户）互惠机制规避问责风
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险。为尽可能完成早稻生产任务，基层政府动员当地的种植大户承包土地种植早稻。基层政府给大
户们提供一些优惠政策，动员他们承包一些差田（比如深泥田、冷水田等）。这些优惠政策主要包括：

一是提供粮食直补款，谁种谁得补贴，早稻每亩补贴 29元，晚稻每亩补贴 27元，共计 56元／
亩；二是免费提供种子、秧苗；三是提供机械支持等等。

基层政府希望通过这些优惠政策来吸引大户们参与到早稻生产政策执行过程中，承担部分早稻
生产责任。在这一机制中，基层政府与承包大户形成了利益交换关系。基层政府的目标是完成早稻
生产政策责任，而大户希望从政府那里获得优惠政策，实现经济利益。基层政府向大户提供优惠政
策，大户则为政府分担了部分早稻生产政策责任。但是，也有一些大户在种植早稻之后发生亏损，从
此退出当地的土地流转市场。
再次，联合避责机制。共谋现象在基层政府间并不鲜见。研究者发现，上下级基层政府可能通
过共谋来应对共同上级的检查，以此逃避问责风险 。共谋又可称为构建基层避责联合体，避责联合
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体是从府际联合避责发展出来的一个概念，指不同政府组织间（纵向或横向）通过合谋形成的一种避
责政治利益共同体 。在早稻生产政策执行过程中，上下级之间也形成了避责联合体。比如，乡镇政
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府与村干部联合避责，乡镇为村集体补贴落实早稻生产政策带来的资金损失。乡镇并非简单地向村
干部“甩锅”，而是给村集体提供一定的财政经费补贴。乡镇还跟村干部联合去给农民做思想工作，
采取各种方式动员农民种植早稻。乡镇与村集体还在一些不适合种植早稻的耕地上种上禾笋，以规
避上级的技术监控和督查。
此外，乡镇还与村集体通过合谋“布景”来规避上级问责风险。所谓“布景”，就是在一些较容易
被上级督查、暗访发现的区域种植水稻，形成景观效应，避免上级督查问责。上级进行督查暗访时，
受限于交通条件等因素，便于通行的道路尤其是主干道两边往往是重点督查区域，这些地方也最容
易被发现问题。为了应对上级督查，乡镇政府要求村干部在公路两边的耕地，无论是优质耕地还是
劣质耕地，以及该耕地是否适合种植早稻，都必须种上早稻。待上级督查结束后，再由农民对已种植

的早稻进行处置。
在早稻生产政策执行过程中，基层干部采用的上述三种避责机制在实施原则、协同程度和治理
效应等方面都存在较大差异（表1）。
责任兜底避责机制依托的载体是属地管理制度。属地管理指围绕某一特定治理事务而形成的
权责分配方式 ，它根据行政管辖范围来确定权责关系。一旦案件、问题发生在某地，那么所在地的
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