Page 51 - 《华中农业大学学报（社会科学版）》2022年第5期

46 华中农业大学学报（社会科学版） （总161 期）

表1 基层干部避责机制的结构性特征
避责机制 依托载体 实施原则 协同程度 治理效应
责任兜底 属地管理 各负其责 低、被动 村级负债资源浪费
政商互惠 市场交易 利益引导半强制 中、被动 利益交换部分退出市场
联合避责 科层体制 合作共赢 高、主动 应付督查资源浪费
注：本表参考盛智明 [21] 的部分分类方法，比如实施原则、协同程度等。
政府部门就必须承担处理责任。按照属地管理原则，各级政府承担所属辖区内的治理责任。在早稻
生产中，责任层层分解，最后落实到各个村，村集体承担着兜底完成早稻生产任务指标的责任。在这
一避责机制下，各个责任者各负其责，且被动地承担上级分配的责任。村干部的兜底式避责行为导
致了集体负债，带来较大资源浪费。
在政商互惠机制中，基层政府通过与作为市场主体的农地承包大户展开利益交换将其吸纳进入
早稻生产过程中。基层政府为承包大户提供相关优惠政策，使其承担相应的早稻生产任务指标。市
场化机制的实质是基层政府通过资源交换使承包大户分担早稻生产的责任。在特定的地方市场中，
尽管承包大户享有进入或退出市场的自主权，但面对基层政府的行政干预，承包大户不得不替基层
政府分担一部分早稻生产责任。因此，这种市场化机制带有一定的强制特征，可称为“半强制”。在
市场化机制中，承包大户是在基层政府的要求下被动承担早稻生产责任的。当然，因为承包大户可
以享受一些优惠政策，能适度弥补承包大户参与早稻生产所遭受的损失，所以承包大户具有一定的
参与意愿，其协同程度可界定为中等，也有一部分承包大户因为无法承受早稻生产的损失而退出当
地耕地承包市场。
联合避责机制是科层体制内部上下级之间共谋应对上级问责风险。科层化机制的实施原则是
合作共赢，上下级之间一荣俱荣、一损俱损。当不同层级的基层干部面对共同上级的问责风险时，如
果基层干部不实施联合避责，那么都将难逃问责风险。在科层化机制中，上下级之间具有较强的主
动性来共谋，形成避责联合体。上下级之间的协同程度较高，联合避责可以暂时应对上级督查问责
风险，但可能并没有解决实质问题，而且容易带来资源浪费。如早稻生产过程中，上下级基层干部通
过“布景”、共担损失等方式避责，耗费了资源。

五、结论与启示

本文基于“行动−制度−环境”的分析框架，探讨了上级问责与基层避责之间的关系机制，为基
层干部避责行为的产生提供了一种新的解释。本文的基本判断是：基层干部避责行为是上级问责制
度与基层社会环境共同作用的结果，是作为责任者的基层干部面对上级问责压力和农民抗拒压力的
理性选择。为了贯彻落实非粮化整治政策，上级通过责任分配制度、责任考核制度和督查问责制度，
给基层干部施加了巨大的早稻生产责任压力。而农民在长
期的生产历史过程中已经形成了以中稻种植模式为主导的、
较为稳定的生产秩序。农民拒不执行早稻生产政策，基层干

部不能对其采取强制措施。承受双重压力的基层干部只能
采取责任兜底机制、政商互惠机制和联合避责机制来规避上
级问责风险。避责是行动者在既定的制度和环境下实施的
理性选择行为。由此，本文在问责与避责之间建立起新的解
释逻辑，揭示避责行为产生的新机制（图1）。
上级施加的巨大行政问责压力和农民抗拒早稻生产政

策的压力，大大压缩了基层干部的行动空间。自主空间的压
缩，不可避免地削弱了基层干部的治理能力。在难以劝说农 图 1 基层干部避责行为的生成机制