Page 55 - 《华中农业大学学报（社会科学版）》2022年第5期

50 华中农业大学学报（社会科学版） （总161 期）

形成机制等方面进行了深入探讨。在人事结构方面，政府公务人员从中心到外围形成了“科层制−
影子雇员−合同外包”的“同心圆”结构 。也有研究把基层公务员划分为官僚群体（公务员）、派生群
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体（事业单位在编人员）和雇佣群体（体制外雇员），三分群体横向上体现为差序格局 。在形成机制
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方面，一是从财政供养方面，指出“财政软约束”“编制软约束”、体制灵活性 导致了编外人员扩张。
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二是从基层政府行为逻辑方面，“有编不用”与“编外用工”共同存在，这既是县乡权责关系不对等状
态下基层政府的无奈选择 ，也体现了较强的基层政府自主性 。
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“减法”主要是减少事权。一是跳出“编制思维”，依托市场和社会的力量，采用契约化方式，在编
制管理中推行政府购买服务机制，以破解组织机构力量不足的问题 。二是通过将事权继续向下传
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递。县级职能部门借助“属地管理”原则将诸多治理任务下压给乡镇，使得乡镇面临“多中心任务”的
局面。乡镇则继续通过设置“管区”“片区”等中间层级的方式或者直接向村级交办各项行政任务，
“村级治理行政化”成为社会现实 。
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不少研究指出依靠编制管理的加减混合运算很难从根本上解决基层政府当前所面临的困境，应

该激活存量，对编制资源实行内部优化。在具体优化策略上，一是从编制管理流程的角度，提出改革
传统“割裂式”编制管理流程，通过流程再造，实现人员编制管理的“链式联动”和人员编制使用的“动
态调整” 。二是基于编制“分类管理”的问题，指出从跨类别、跨部门、跨地域、跨层级四个维度统筹
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使用各类编制资源 。三是通过混编混岗、片线结合、双向选择等组织内部人事调配机制创新来激活
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基层治理体制，解决基层治理所面临的事权增多与人力资源短缺的问题 。
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前两种优化策略指出了机构编制管理过程中的多重碎片化问题，并主张从流程设计和统筹使用
两个维度来解决问题，具有很强的启示意义。但是，相关研究在经验层面并没有系统厘清编制管理
所面临的多重问题，各种政策建议仍然具有碎片性，无法从整体上解决当前的编制管理困境。在理
论层面，也没有对影响编制管理体制有效运行的机制进行深入探讨。第三种策略从基层组织内部着
手，通过“不变体制变机制”的方式实现了人事配置的优化与组织激励，是一种重要的存量激活方式，
但这种机制创新撇开了编制束缚只谈人事配置，只适合人事关系非常熟悉的小范围组织内部，在县
域及以上范围仍需要从编制管理体制着手来探索合适的解决方式。

笔者在调研中恰好发现浙江 S 县通过系统梳理当前编制管理所面临的难点、堵点，提出了理
清存量、编制使用效益 KPI 评估、“编制银行”改革三大改革方向，开创了一条“摸清家底−绩效评
估−统筹优化”的机构编制管理改革路径。这一改革创新无论对经验层面的编制管理改革还是理论
层面的整体性治理都具有重要的启示价值，因此本研究将以S县编制调配改革经验为基础，来厘析机
构编制统筹优化使用的内在机制，并进一步探索机构编制管理可能的改革方向。S 县属于浙江 26个
欠发达县之一，笔者访谈了该县委编制委员会办公室（以下简称“编办”）的工作人员，了解了他们当
前面临的工作困境以及所进行的改革，并获取了相关的文字材料。

一、编制资源调适的内生空间

为推动机构编制服务高质量发展，破解编制总量控制与刚性需求之间的矛盾，机构编制管理已
经纷纷从增编需求转向用编效益，着力探索如何激活存量，优化机构编制资源配置，提升机构编制使
用效益。要实现这一目标，首先需要厘清机构编制资源的“家底”。
长期以来，编办主要进行编制审批工作，对于各类机关和事业单位的机构批复和实际设置情况、

编制核定和实有人员情况、领导职数核定及配备情况、实名制数据等机构编制“家底”并不清楚。对
于大多数编办工作人员而言，他们在工作中感受到机构编制管理过程中的悖论，即一方面，随着政府
职能的转变以及基层政府事权的增加，“三定”方案无法及时调整，各职能部门总是找编办“要人”，党
政“一把手”也会基于一些基层重大发展方向向编办“要人”。在严控总量的情况下，编办预留的编制