Page 56 - 《华中农业大学学报（社会科学版）》2022年第5期

第5 期 李元珍：以任务为中心：县域编制资源的整体性调配机制研究 51

余额非常有限，导致基层“缺编严重”。另一方面，历次机构改革以及政府职能转变总会留下一些历
史遗留问题，导致基层“人员冗余”。具体而言，这些“冗余人员”主要来自以下几个方面：

一是由机构改革带来的高阶中老年领导“悬置”问题。自 2008年实行“大部制”改革以来，历次机
构改革都会进行政府机构与职责的合并与重组。一方面，合并与重组后的职能部门会极大减少领导
职数的配置。如 S 县自然资源和规划局，是由原县国土资源局、林业局、测绘与地理信息局三个部门
以及县发展和改革局、城乡建设局、水利局、环境保护局的部分职责整合而成。根据“三定”方案，合
并与重组后的自然资源和规划局领导职数设“一正三副”。但原来三个部门也基本上是如此配置，所
以至少有“两正六副”需要重新进行安置。另一方面，在“干部年轻化”的用人导向下，一批年轻干部
正在迅速成长，纷纷走向领导岗位。因此，在机构改革后，一批原来身处领导岗位的年龄较大但不到
退休年龄的干部既无法继续留任，也不愿意脱离熟悉领域重新转岗，只能滞留在本部门，有些地方甚

至还出现了轮流上岗轮流担任领导职务的情况。类似的情况还出现在一些阶段性或者因为领导特
别重视某项工作，而新成立一个高阶部门，如设置某正科级的办公室，并配置相应的领导职数。但该
项工作完成或者机构改革后，这些高阶部门与领导往往无法与其他部门进行合并，既不可能让一个
办公室主任直接任局领导，也不可能让正科级的办公室主任去别的单位任副科级领导，最终只能
悬置。
二是政府职能转变导致的编制属性错位问题。从编制管理而言，编制类型主要分为行政编和事
业编两大类，下面还可以继续分为各小类。除政法类、教育、医疗等这些专业属性特别强的编制类型
外，一般编制人员招考过程中，也会有专业要求，只不过有一些专业属性较强，如统计类、规划类等，
有一些专业属性较弱，如管理类。这些人员在招录进来以后，也会带有一定的编制身份，如计生编、
统计编。但是，随着政府职能的转变，对于各种类型的编制需求会发生变化。如计生系统，计划生育

作为曾经的中心工作，也是基层政府第一大办公室，招聘了特别多的事业编人员，并且越到基层，要
从事的具体工作越多，事业编人员也越多。但是，随着服务型政府的构建，计划生育工作发生了较大
转型，职能部门也发生多次合并，人员也已大幅度缩减。大部分事业编人员已经服从安排，转型进入
其他部门，但也有部分人员因为具有较强的专业属性而无法顺利转岗。所以，基层政府常常出现部
门职能已经划转，人员也已划转，但仍然滞留在原单位的情况。
三是二级机构改革或事业单位“编不到人”的遗留问题。有些单位根据业务工作需要，在内设机
构外设立了隶属于本单位管理的、在编制和财政供给制度等方面区别于内设机构的二级机构。根据
财政供养情况，这些二级机构分为全额供养、差额供养、自收自支三种情况。一方面，随着政府职能

的转型，不断重新确立与市场和社会之间的关系，这些二级机构已经大量取消，随之也带来了相应的
人员安置问题。另一方面，这些下属事业单位因为有其他收入来源，没有采用编制实名制，而是采取
“编不到人”的策略，通过各种渠道超额招录或者转业安置了大量人员，如编制限定 20人，实际上可能
招录了 50 人，超额的 30 人的工资由单位收入承担。这些人员谁是有编人员，谁是临聘人员都不清
楚。当单位改制后，谁留下谁离开就成为一个巨大的矛盾点。地方财政比较充裕的地方已经逐步化
解了这些历史遗留问题，但不发达地区至今仍然是矛盾风险点。并且，在一个县域内，这部分人员可
能有数百人之多。
上述这些都是随着机构改革和政府职能转型而带来的人员冗余问题。这些问题的存在，既有编
制制定的时滞性问题，也有编制制定和组织人事安排等编制管理职能脱节的问题，即“三定”方案确
定后，组织人事无法及时调整到位，机关事业单位长期存在“人编分离”的情况。为了进一步摸清家

底，理顺编制管理体制机制，S 县组织部、编办、财政局、人力资源和社会保障局结合数字化政府建设
需要，开始搭建统一的人事管理平台。通过实行编制实名制，在平台内录入所有干部人事信息，实现
人编对应。对于长期存在的冗员问题，则由组织部牵头，协同纪检监察等组织机构，以部门为单位进