Page 60 - 《华中农业大学学报（社会科学版）》2022年第5期

第5 期 李元珍：以任务为中心：县域编制资源的整体性调配机制研究 55

通过“编制银行”改革，在不新增编制总量的前提下，对全县范围内事业编制进行统筹调配，有效
破解了“无编可用”、资源固化等难题，而且通过“编制银行”优先放贷，能够为各类事业单位引进优秀
人才提供条件，也有利于解决干部队伍的结构性矛盾，推动机构编制服务高质量发展。

四、编制资源的整体性调配机制

在编制资源总量控制的背景下，坚持编制资源“瘦身”与“健身”相结合，统筹调配编制资源，有效
化解编制资源固化，“无编可用”和“有编不用”“有编难用”并存等问题，是当前机构编制管理工作的

重心所在。经过探查内生空间、绩效评估、统筹优化，S 县的机构编制管理改革理顺了编制管理的通
道，实现了从人员精简向人员优化转变，从增编需求向用编效益转变。这一转变有效提升了机构编
制管理的权威性、有效性、科学性，对于破解当前机构编制管理难题而言，具有重要的启示价值。
仔细厘析 S 县编办的工作实践，可以发现此前的机构编制管理难题主要由机构编制管理部门多
元化、管理流程割裂化、编制利益私有化等问题导致。归根结底，还是由机构编制管理权限的碎片化
所致。事实上，这也是当前科层制运作中的常见问题。传统官僚体制、部门利益之争以及新公共管
理改革都是造成政府职、权、责处于碎片化状态的重要根源 。对此，国内外也进行了很多有针对性
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的研究，“整体性治理”便是其中的重要研究成果。
整体性治理最初由英国学者希克斯等提出，是在反思和弥补新公共管理导致的部门化、碎片化
和裂解性的基础上逐渐形成的一种全新治理理论。该理论主张以满足公民需求为治理导向，以信息
技术为治理工具，将协调、整合和责任作为治理策略，促进各种治理主体的协调一致，以实现整体性
政府组织运作模式 。经过数十年的实践探索与理论发展，整体性治理作为一种治理理念已逐渐成
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为国内外政府治理的共识，但既有的无缝隙组织架构建设、政府流程再造保障服务的“一站式”供给
等政府改革策略尽管具有较强的启示价值，但面对具体治理问题时，仍给人“盲人摸象”之感。如何
迈向整体性治理，实现协调与整合仍在进一步探索中。
S县的编制管理改革实际上提供了一种新的实践机制，即以编制管理为中心，通过系统梳理编制
管理过程中的难点、堵点，重新构建一个新的治理场景。在该场景中，围绕编制管理的核心问题，重
新梳理编制管理的主体、流程、目标及其实践路径，探索出一条涵盖编制管理部门协同、管理流程闭
环运作以及编制资源统筹利用的整体性调配路径，最终实现编制资源的挖潜与优化。
1.编制管理的部门协同
从管理体制上看，机构编制委员会由组织、人力资源和社会保障、机构编制、财政部门等多个部
门组成。编制管理部门的多元化常常造成职责不清、各自为政等问题。如机构编制部门负责审批机
构的设置和编制的数额，组织、人力资源和社会保障等部门负责录用、调配、安置人员并审批人员工
资，财政部门负责编制部门预算、核拨或核减工资，社会保障部门负责办理社会保障手续，纪检监察、
机构编制部门共同负责监督检查违反机构编制纪律的行为。各个部门分别履行自己的职责，导致编
办与组织部、人力资源和社会保障部门、财政部门之间都没有形成互相约束的体制，自然工作中也时
常出现脱节问题 。如编办制定“三定”方案与部门实际存在的“人员冗余”问题，就表明编办与组织
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部、人力资源和社会保障部门之间缺乏有效衔接。

有不少研究将这一问题归结为编制管理没有实现实名制 。不可否认，当前很多乱象的出现是
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因为编办在制定“三定”方案时只对数量负责，组织部、人力资源和社会保障部门则主要负责人员的
录用、调配，也只有总量概念和结构概念，至于具体的人员安置各职能部门则具有较大的自由裁量
权。尤其是一些差额供养或者自收自支的事业单位，由于具有较强的营收能力，超编招录了不少人
员，其中又有一些人员被借调到上级行政机构工作。在这个过程中，很容易出现“编不到人”或者“人
编分离”的现象。编制实名制确实可以较好地解决这一问题，但是，归根结底，这一问题的存在还在
于机构编制管理权力的碎片化，即相关职能部门在工作中几乎都只是履行各自职责，没有形成协同