Page 64 - 《华中农业大学学报（社会科学版）》2022年第5期

华中农业大学学报（社会科学版），（总161期）2022（5）
Journal of Huazhong Agricultural University（Social Sciences Edition）

沟通式动员：县域上下级政府间政策

协商机制及其功能

杨 华，张丹丹

（武汉大学 社会学院，湖北 武汉 430072）

摘 要 公共政策执行中的“层层加码”，客观上导致了政策变通和体制失衡等现实困
境，然而在县域治理实践中，上级“层层加码”的空间也是下级“讨价还价”的空间，上下级之
间存在着沟通式的政策动员机制。构建了“外部压力—内在共识”的分析框架，以 C 县公共
政策执行为例，剖析了县域上下级政府部门在谈判过程中的沟通机制，探讨了上下级协同
治理的执行效果。研究发现，客观性归因、组织化协调、制度性反馈、差异化激励等沟通式
动员，在上下级之间构建了层级责任连带、主体责任内化和集体行动共识的政策执行单元，
上下级政策主体围绕共同的政策目标达成执行共识，由此形成了运动式治理常规化、非问
责体制有限动员和地方执行自主性空间三种政策动员效果。沟通式动员，作为多层级单一
制政府体制压力传导的缓冲机制，一定程度上改变了政策实施路径，实现了政府体制的自
我调适、增强了政府体制的制度韧性。
关键词 基层政府；上下级谈判；政策沟通；协商空间；制度韧性
中图分类号：C912.82 文献标识码：A 文章编号：1008⁃3456（2022）05⁃0059⁃09
DOI编码：10.13300/j.cnki.hnwkxb.2022.05.007

我国政府治理体制具有行政发包制的总体特点 ，自上而下的政策传导主要依靠目标任务层层
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分解 ，在上下级政府间形成层层发包的契约关系，由此塑造出公共政策稳定执行的制度保障。然
[2]
而，由于治理链条过长导致政策监督软化 ，以及地方政府的自利性，下级政府在公共政策执行中常
[3]
[4]
常出现政策变通，“上有政策、下有对策”已经成为公共政策研究领域的热点问题 ，政府内部上下级
讨价还价式的谈判过程也成为贯穿政府行为研究领域的重要主题 。那么，在治理实践中，纵向政府
[5]
间的谈判行为是否可以进行政策动员以保证公共政策有效执行？这是本研究尝试回答的问题。
既有研究主要从“制度结构”和“个体理性”两种研究取向，来分析上下级政府间的谈判行为。其
一是“制度结构”研究取向，聚焦于上下级谈判的制度环境和组织行为，主要分析导致谈判行为的结
构性因素，强调谈判双方进行博弈的组织依赖。周雪光提出了“逐级代理制”的概念 ，认为自上而下
[6]
的单向垂直式委托⁃代理关系是上下级政府间博弈的制度根源，并运用委托⁃代理理论构建了谈判双
方的互动模型，认为委托方往往采取“常规模式”与“动员模式”两种模式，代理方则呈现“正式谈判”
“非正式谈判”和“准退出”三种模式 。郑永年进一步明确，委托方和代理方在谈判过程中是自利行
[7]
动者，通过协商博弈实现自身资源利益最大化 。以上表明，在逐级代理人的制度结构下，谈判双方
[8]
的行为激励主要基于利益分析原则 ，通过激励机制来诱发或者制约相应的组织行为 ，因此，有研究
[10]
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主张上下级政府间建立对等激励和双向监督的双向委托代理关系 ，以弱化政策执行中的上下级
[11]
博弈。
其二是“个体理性”研究取向，集中关注委托方和代理方在谈判过程中的行为策略，主要分析政
府层级间的谈判后果，以及由此产生的公共政策执行偏差。政府内部的谈判由于双边垄断的存在，

收稿日期：2022⁃06⁃17
基金项目：教育部人文社会科学研究青年项目“全面从严治党视域下基层‘小官贪腐’治理机制研究”（18YJC710086）。