Page 65 - 《华中农业大学学报（社会科学版）》2022年第5期

60 华中农业大学学报（社会科学版） （总161 期）

任何一方都不能选择退出 ，下级只能被迫接受上级的指令，可能导致上下政府层级间的“共谋” 、
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“申诉” 、“应对” 、避责 [16⁃17] 等地方政府的应对策略。特别是作为“代理人”的地方政府，具有独立的
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策略反应 和适应性判断 ，出现上下分治 和折叠型治理 行为，甚至出现“相机执行” 、“选择性
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执行” 、“象征性执行” 、“波动性执行” 等公共政策执行中的“中梗阻”问题 。“个体理性”研究取
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向主张基层政府的策略性应对，认为基层政府的政策变通可以缓解体制压力，解决统一管理体制下
地方治理灵活性不足的问题 ，但是不可避免地会产生政策执行偏差，出现政府官员避责等地方自利
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行为。
既有研究主要从委托‒代理理论出发，将上下级政府间的谈判行为内置于“压力‒回应”的关系预
设中，上级政府通过“层层分包”的行政体制传导压力，而下级政府通过协商、博弈或者政策变通等方
式来化解压力，上下级之间的关系呈现出博弈对立状态。这种关系状态下产生了公共政策执行中的
“科层损耗”问题 ，即上下级政府间谈判导致公共政策执行偏差，在政策实践中，只有层层加码才能
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弥补这个偏差，才能确保压力强化和政策执行呈现理想的正相关关系。事实上，压力传导并没有导
致制度崩溃，而是进一步激发了基层政府的回应能力，纵向政府间的谈判行为能够有效地保证政策
任务落地。因此，应当探讨上下级政府在协商、谈判和博弈过程中如何达成政策执行共识，实现“有
效执行”的政策预期，而非基层政府应对压力的非正式策略。调研发现，上下级谈判过程中的沟通式
动员，作为一种政策动员机制，使得谈判双方就政策任务落实进行了沟通、协商和反馈，进而有效地
保证政策任务落地。
本项研究以笔者及所在团队 2022年 1月在湖南省 C县为期 20天的田野调研为基础，此次调研采
用半结构式访谈的方法搜集资料，共访谈了县级职能部门和乡镇党委政府的 30多位基层干部。C 县
总面积 1756 平方公里，总人口 137 万人，下辖 13 个乡镇、5 个街道，形成了“南工北农”的经济发展格
局。C县的县域体制运转与大多数中西部地区具有内在的一致性，其政策动员中的沟通机制，为理解
上下政府层级间的谈判空间和执行共识提供了经验支撑。

一、层层加码、谈判空间与沟通式动员

在我国多层级行政发包的管理体制中，地方政府基于自身利益诉求有主体性的政策考量，会导
致上下层级间政策传递的不完整性，需要通过压力传导来推动地方政府积极落实政策任务，由此产
生政府层级间的上下级谈判及公共政策执行偏差。所以，政策执行中的“科层损耗”是一个体制性问
题，现实中政策到了基层一定会打折扣，“求其上者得其中”也成为科层体制的政策执行共识。为此，
为了控制政策执行中的结果偏差，上级对下级“层层加码”，提高政策要求以确保最终的执行效果符
合政策预期。“层层加码”现象还与地方官员的激励相关。在政治锦标赛体制中，下级官员也会主动
加码以向上呈送政绩，比如在分解上级任务指标时，布置给下级实际承担的任务要比上级下达的指
标高，以最终超额完成指标并超越横向竞争者 。所以“层层加码”的目的是为了留有余地，以激发下
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级的积极性确保任务完成，乃至在上报指标时有意加码以获得更大的政绩竞争力 。在政令向下传
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递中，各级政府都要加码布置任务，在实际执行中遵循着一个更高的指标要求，这个上级既定指标和
实际执行指标之间的差值，就是地方政府执行政策的安全阀，也是地方政府进行政策调适的自主性
空间，更是政府上下层级间进行沟通、协商和博弈的谈判空间。
在政府层级之间的制度运作中，上级对下级层层加码的空间，留有下级与上级讨价还价的余地，
只要保证加码的部分能够弥补下级讨价还价的部分，则依然能够达成上级政策目标（见图 1）。所以，
在层层加码的政策实践背后，也存在着一个真实性的政策执行共识，即地方政府自身的政策执行标
准。客观上存在着外在标准和内在共识两个政策标准，其中外在标准是上级政府加码的政策目标，
作为层级体系中的一个量化指标，是政策压力传导的实现方式和组织载体，而内在标准是基层政府
根据地方实际能够最大限度完成的政策结果。事实上，外在标准总是高于内在共识，这中间的差额
既是“层层加码”的现实依据，也构成了行政体系的激励空间。下级政府为了达成外在的政策目标，