Page 69 - 《华中农业大学学报（社会科学版）》2022年第5期

64 华中农业大学学报（社会科学版） （总161 期）

格管理，运用考核排名、表态发言等强动员方式向下传导压力，一旦压力过大就会出现政策执行变通
甚至治理体制内卷。然而，在湖南省 C 县，上下层级间的政策共同体凸显，形成了层级责任连带和主
体责任内化下的协同治理，具体包括：一是参与式监督。县对乡的管控方式，从事后问责向事先预防
转变，将监督问责的环节前置，在具体的执行过程中进行政策监督。二是政策规则援引。乡镇出现
任何问题可以随时援引县级的政策规则，以共同推进政策执行效果。三是合理性认可。乡镇一线治
理作为基层治理的末端，在合理的范围内采取灵活性的政策执行手段，向县一级做出说明和解释后，
县级政府接受和认可乡镇的做法，也是责任担当的表现。
综上，在公共政策执行中，行政共同体为沟通式动员提供组织形态，使得上下级政府具有政策沟
通的组织基础；属地管理为沟通式动员提供组织调适，使得政策执行的共同体单元能够发挥主体责
任，调动执行组织内在的主体性和积极性；协同治理为沟通式动员提供组织目标，使得上下级政府围
绕着共同的政策目标，采取一致性行动。基于此，沟通式的政策动员机制，能够在上下级之间构建出
一个政策协商空间，并发挥积极的政策动员功能，而非产生基层共谋下的消极避责。

三、多层级单一政府体制的自我调适和制度韧性

我国政府体制是多层级的单一政府体制，从既有的理论和实践来看，这种政府体制的合法性基
础在于权力传导压力的有效性 ，并将压力传导视为下级组织积极执行行政命令的政策工具。其中，
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上级政府设置锦标赛机制激励下级政府，通过对下级政府的晋升与评比等行政资源的控制，以确保
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下级的行为符合上级的政策要求 ；地方政府为了在晋升锦标赛中表现突出，在多层级政府间进行目
标设置上会层层加码。因此，在多层级单一政府体制中，层层加码与横向竞争等动员方式被广泛运
用。然而，层层加码作为一种高标准导向的政策动员体系，在政令向下传递中不断抬高任务指标，当
政策加压到一定程度，必然导致体制刚性，基层治理的弹性空间消失，由此产生一个问题，即多层级
单一政府体制如何持续的问题。事实上，在层层加码的政策实践中，正是上级加码的空间为下级提
供了协商的空间，上下级政府通过谈判行为进行政策沟通，进而达成公共政策执行中的政策动员。
因此，应该探讨多层级单一政府体制的内在调适机制，探究避免压力失衡的制度性空间。湖南省 C
县的治理实践表明，上下政府层级间的沟通式动员，为多层级单一政府体制的可持续运转提供经验
借鉴。
在上下级谈判的过程中，沟通式动员通过层级责任连带、主体责任内化和集体行动共识等互动
机制，将上下层级政府构建成政策执行共同体，在自上而下的压力传导体系中形成了一个压力缓冲
带，地方政府得以积极主动地化解风险，并保持地方治理的适度灵活性。所以上下级之间政策谈判
的过程，其实是执行共识达成的过程，上下级围绕共同的政策目标进行职责同构 和协同治理，在此
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过程中，地方政府积极落实政策任务，不再是外部压力刚性驱动的结果，而是基于政策共同体内在的
积极性，政策执行的激励机制从外部压力向内在共识转变。所以，上下层级之间的政策沟通，能够发
挥治理体制内在的整合动员能力，以及地方政府进行属地管理的主体责任，使得地方政府既能够站
在中央省市立场落实政策，也能结合地方实际创造性地转化政策，当上级政策预期与地方实际产生
偏差时，上下政府层级间存在沟通、反馈、协商、博弈的空间。沟通式动员作为上下政府层级间的一
种谈判形式，在公共政策执行过程中充当着多层级单一政府体制的减压阀，为政策指标层层加码提
供弹性机制和现实路径，能够维持多层级单一政府体制的制度韧性。
那么，沟通式动员作为上下层级间压力传导的缓冲机制，又是如何在制度运作中实现治理体制
的自我调适呢？
第一，运动式治理常规化。当前阶段，随着国家治理重心下移，基层治理呈现出多中心工作特
点，导致整个基层治理体系动员过度。事实上，体制动员的条件和频率都是有限制的，在政策执行的
关键节点动员才能发挥深度动员效果，否则政策动员无法持续。政策沟通式动员作为多层级单一政
府体制的“减压阀”，可以对体制的刚性程度进行调试，即地方政府能够调控层级间压力传导的力度，