Page 68 - 《华中农业大学学报（社会科学版）》2022年第5期

第5 期 杨 华 等：沟通式动员：县域上下级政府间政策协商机制及其功能 63

府选择性执行的前提，然而作为政策沟通的共同体单元，由于关系的熟悉程度和信息的公开程度都
比较高，上下级之间互相了解，彼此的政策预期较为一致，能够掌握政策执行的实际情况，对于上级
来说，下级“实际上做没做以及做了多少，我都是知道的”。第三，利益连带和责任共担塑造了行政共
同体的政策共识。因为下级的成绩也是上级的政绩，下级在执行过程中能够向上表达、反馈、协商和
博弈，而上级预留了一个政策沟通空间来动员下级积极执行政策，上下级之间基于利益—责任的连
带关系，形成共同体意识，进行政策执行中的沟通协商。
行政共同体是上下级之间进行政策协商的基础，双方基于层级责任连带，形成了一个紧密的政
策执行共同体，才能围绕共同的政策目标采取一致行动。在一定程度上，行政共同体弱化了“控制—
反控制”中的上下级博弈关系，并在具体的政策情景内达成合作策略，尽管这种层级协作是临时性和
随机性的，但仍然以正式组织结构的方式深度嵌入治理体系内部。行政共同体为沟通式动员提供了
组织形态，使得上下层级的政策协商具备了组织依托，当基层政策执行出现困境时，下级政府可以向
上援引组织规则，寻求共同体单元的内部协商，而非采取个体化的行动策略。
2.主体责任内化：属地管理是政策沟通的组织调适
在我国层层发包的管理体制中，依据属地管理和分级负责的原则，强调各个政府层级的主体责
任以及下级对直属上级直接负责，属地管理通过不同层级的责任内化，为公共政策执行中的沟通式

动员提供组织调适。由于各层级各负其责，“谁的地盘谁管理”，即使矛盾溢出属地边界最终还是要
回到属地，由属地政府来解决，属地责任的不可开脱性决定了属地政府进行责任内化的积极性，因此
地方官员通过主体责任、对内负责和横向动员等责任内化机制，最大限度地承担属地管理责任，回应
内生性治理问题。其一，主体责任是指，基层政权是基层政策执行的第一责任主体，应当把政策任务
的有效落实作为自身的行动取向。其二，对内负责是指，基层政府在完成上级行政化任务的同时还
要回应下级的内生性需求，将属地范围内的合理性诉求纳入治理范畴，并以长远预期来调整属地内
的利益关系和治理矛盾，以实现基层治理有效。其三，横向动员是指，在政策执行中强调内部动员，
依据自身的能力把上级安排的政策任务落实下去。在湖南省 C 县，县级政府虽然财政充裕，但是乡
村治理并非完全依赖县级资源输入，更多的是通过少量资源撬动社会内部资源，增强基层治理体系
和基层治理能力现代化。在人居环境整治工作中，C 县通过普惠性分配的方式下拨专项资金给每个
村打造美丽屋场，乡镇作为具体的项目实施主体，在统筹规划过程中，既不贸然激进，也不过度保守，
而是在考虑属地责任和内生需求的基础上，将制度资源的有限供给和社会层面的内部动员结合
起来。
属地管理是沟通式政策动员的组织调适，因为在政策执行的层级体系中，压力层层向下传导，任
务层层对上负责，如果仅考虑层级间的责任连带，上下级之间的政策共同体就会因为内部利益一致
产生基层共谋，所以需要强化基层政策主体的内在责任。属地管理的责任内化机制，使得地方政府
在积极应对上级考核的同时，还要履行各层级的主体责任，在属地范围内最大限度地调动资源，以实
现公共政策有效执行。所以，沟通式的政策动员机制，在上下级之间政策协商的基础上，并没有产生
消极的行政避责，而是积极承担政策执行的主体责任。从实践中来看，政策沟通式动员是政策执行
出现困境时上下级之间的协商方式，本质上是一种应急式的政策执行策略，但能够起到政策积极执
行的正功能，而非加剧政策执行变通。
3.集体行动共识：协同治理是政策沟通的组织目标
上下政府层级间的政策沟通，意味着原本在体制结构中处于博弈位置的政策主体，在具体情景
下能够达成集体行动，上下级之间协同治理成为政策沟通的组织目标。传统科层制常规的政策动员
路径是，上级布置任务，下级负责执行，上下级之间形成一种单向度的支配性关系，即上级不做事只
考核。然而，在政策执行的行政共同体中，基于层级间责任连带和层级内责任内化，上下层级间的压
力传导力度较小，落实政策任务是条块即部门和乡镇共同的责任，需要条块协同治理。一般而言，基
层治理“层层加码”的后果是形式主义增加，因为上下级之间没有政策协商空间，上级对下级进行顶