Page 66 - 《华中农业大学学报（社会科学版）》2022年第5期

第5 期 杨 华 等：沟通式动员：县域上下级政府间政策协商机制及其功能 61

会最大限度地调动组织内在的积极性。
在此过程中，上下政府层级间的协商博弈不仅是
自利性行动，更是一种政策动员的沟通机制，可以概
括为“沟通式动员”，即作为谈判双方的上下级政府就
政策任务落实所进行的沟通、协商和反馈，以实现有
效执行的政策预期。“沟通式动员”的核心特征在于，
基层政府享有一定的政策议价权，这样下级可以根据
图 1 政府上下层级间的政策谈判
实际情况因地制宜地实施政策，并在具体的政策实践
上向上沟通、表达和反馈，进而协商出层级间的政策执行共识，上级则默认下级有实际情况而容许其
不完全达成政策目标。在这个核心特征的基础之上，“沟通式动员”作为一种政策动员技术，改变了
政策实施路径，政策执行主体从被动的政策任务落实者向主动的决策参与者转变，政策实施过程从
单向的政策传导向双向的政策沟通转变，政策执行效果从对上应付考核向对内回应诉求转变。“沟通
式动员”所达成的上下级政府部门间的行政协商，是制度所赋予的组织运作逻辑，而非地方政府随机
性的行为策略，下级政府的利益表达权实则被纳入了一个制度性框架，能够实现地方治理灵活性和
规范性的统一。在公共政策执行中，上下级政府部门间的“沟通式动员”主要表现为以下形式：
1.客观性归因

当下级政府出现政策执行偏差，或者无法百分百地按照上级要求执行政策时，上级政府在充分
了解情况的基础上进行客观性归因，即认为政策执行不力不是由下级工作态度或工作能力导致的，
而是源于不可控的客观因素。上级更多地考虑下级在执行政策时的客观因素限制，并不是为下级开
脱，也不是上下级政府部门间共谋，而是根据客观情况来调整政策目标或者增加相应的政策配套，以
达到更好的政策执行效果。所以，在“沟通式动员”中，客观性归因不仅没有造成政策的软执行或者
选择性执行，以及地方官员的行政避责，而是上下层级共同担当，对政策进行调整和创造性转化，在
执行过程中产生一个政策调适空间。这样，下级政府就可以进行政策解释，使得政策执行的压力容
纳程度增加，比如政策后果不是干部评价的唯一指标，而是还要参考干部的实际表现。在湖南省 C
县，农业部门推行“单改双”早稻种植政策，县农业农村局熟悉全县实际的水稻种植情况，包括每个乡
镇的可耕种田亩数、抛荒田亩数、大户种植等具体情况，切实掌握到全县实际整改面积无法达成上级
所要求的任务指标。在了解到农业种植大户是双季稻的种植主体后，县农业农村局针对性地出台大
户补贴等双季稻扶持政策，虽然最终仍没有完成目标任务，但向上级部门解释相关情况后，上级也没
有较真“单改双”的考核指标问题。
2.组织化协调
在基层治理“权责利”不匹配的前提下 ，基层政府面临着非均衡性的制度安排，上下层级间沟通
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式的政策动员技术，得益于通过组织化协调来抑制政策执行偏差。当上级掌握下级政策执行的实际
情况和现实困境后，一般不会直接问责，而是从组织层面来解决政策协调和责任分包的问题。在全
国很多地方，一般是发现问题就追究责任，甚至是通过问责干部来解决问题；而组织化协调提供了一
个协商和解决问题的空间，上级在考核通报或者项目验收中不会太死板，不会完全对标检查，而是能
够原则性通融，在不违反原则的情况下不首先问责干部，甚或秉持“没有功劳也有苦劳”的态度，建立
容错纠错机制，鼓励干部担当作为。由于上级了解下级的政策执行梗阻，上级在推动政策时也不会
太强硬，不会采取“一票否决”等顶格管理方式，而是赋予下级一定的自主性空间，以便下级能够积极
地解决问题。对于下级而言，属地内的事情最大限度地解决，超出能力范围则可以向上移交，从组织
层面协调资源，甚至由党委领导高位推动来集中解决问题。在 C县 12345综合治理中，对于不合理的
个体性诉求，乡镇可以解释并上报，或者超出能力范围的事情也可以交给上级职能部门来解决。因
此，当地的 12345 满意度考核没有刚性化，在较好地回应群众多元化诉求的同时，基层工作并没有出
现形式化应对现象。