Page 70 - 《华中农业大学学报（社会科学版）》2022年第5期

第5 期 杨 华 等：沟通式动员：县域上下级政府间政策协商机制及其功能 65

当该项工作落后时上级就加大推动力度，当该项工作落实得较好，上级传导的压力可能减弱。基于
上下层级间的政策沟通，C县政府通过有规划、有节奏的工作模式，将大量的中心工作变成常规工作，
使得基层治理比较有节奏感，能够分层次、分阶段地分解政策目标，基层干部处于忙碌但比较从容的
状态。因为上下级之间共识达成的过程即权责理顺的过程，当新的政策任务下来，上下级政府可以
在谈判过程中界定权责、厘清思路和部署政策，构建政策执行的常规化体系。当政策执行中的关系
理顺后，所牵扯的时间精力减少，公共政策执行的效率提高。
第二，非问责体制的有限动员。政策执行中的沟通式动员，将政策压力的层级向下传导和政策
沟通的逐级向上反馈结合起来，在共同体单元内部，政府上下层级不是监督与被监督的关系，而是协
同治理的关系，职能部门和属地政府围绕统一的政策执行目标，积极协商政策执行方案。沟通式动
员在共同体内部塑造了一种非问责体制，作为整个多层级单一政府体制的缓冲机制，来调节政策执
行压力。特别是在主体责任的驱动下，政策执行主体不仅对上负责还要对内负责，则自上而下的压
力传导不大，考核排名等指标体系较少，可以在横向动员的基础上塑造责任共同体或者基层自主性，
进而实现治理体制的积极运转。此外，沟通式动员还塑造了政策压力的容纳机制。随着资源下乡和
项目落地，监督、问责、审计等权力规范也随之下乡，干部问责成为基层治理的常态；然而在沟通式动
员中，上级能够真实地掌握下级的情况，下级具有解释和协商的机会，这样政策执行的松紧度就可以
把握，而不会动不动就“一票否决”或“末位淘汰”，进而减少干部的超负荷程度和体制的刚性程度。
第三，公共政策执行的自主性空间。一般而言，中央政策的指导精神相对宏观和抽象，各级政府
结合地方实际转化政策，才能因地制宜地实施政策，而县一级作为政策转化的关键节点，更需要一定
的政策部署能力和政策调适空间。公共政策执行中的沟通式动员，转变了自上而下压力推动式的政
策实施路径，在多层级单一政府体制内部塑造出一个政策协商空间，地方政府可以运用这个协商空
间保障政策执行的自主性 。一是政策规划的自主性。政策文本在中央省市县之间逐级向下传递，
[33]
下级在上级的基础上进一步细化政策，当上级制定的政策较为宽泛时，实质上赋予了下级政策规划
的自主性空间。然而，当上级政策较为细致时，经过下级的反馈、沟通和协商，可以酌情压缩目标值，
如果下级的政策建议具有普遍性，上级甚至会对政策目标进行调整。二是政策过程的伸缩性。时间
是政策推动的重要维度，它涉及政策执行效率的问题。随着对政策过程管理的加强，建立了日报表、
周考核、月通报等工作进度体系，在任何时间点上落后都可能会被通报批评。然而政策执行端结合
地方实际，可能会需要调整政策执行过程，进而保证政策执行的灵活性和有效性。在 C 县的社保核
查工作中，由于整体性的时限要求，县职能部门就给各乡镇划定了核查进度。C县 K镇考虑到要把所
有数据都搜集齐后再入户，这样虽然在前期做基础工作使工作进度变慢，但是后期效率较高。早期
由于进度较慢，职能部门给乡镇分管领导施加压力以推动核查工作，乡镇分管领导和站办所主任沟
通后，向职能部门说明情况，并获得部门的理解和认可。

四、结论与讨论

文章从政府层级间的政策动员切入，分析了国家治理重心下移背景下，“层层加码”所导致的体
制失衡和政策变通等问题，如何通过上下级之间的政策协商来缩小政策执行目标值和实际值之间的
偏差，发挥治理体制的内在调适机制。研究发现，公共政策执行中的“沟通式动员”，塑造了上下级政
府部门间沟通、反馈和协商的空间，以共同体为单元构建层级责任连带、主体责任内化、上下级协同
治理等政策执行共识，不仅有效纾解了层级体系中传导的压力，还能够调动下级组织的内在积极性，
进而调节政策压力和执行能力之间的结构性矛盾。政策沟通式动员作为压力传导的缓冲机制，能够
实现多层级单一政府体制的持续性运转、非问责体制的有效动员和地方执行的自主性空间，维系多
层级单一政府体制的制度韧性。
文章还试图通过沟通式的政策动员机制，从县域治理场域揭示政府层级间的组织运作逻辑，丰
富地方政府进行政策变通的机制研究，有一定的理论价值和现实关怀。具体包括：第一，既有研究基